淺論檢察機關行政公益訴訟

李青青

摘 要：《行政訴訟法》第25條作出修改，規定檢察機關提起行政公益訴訟，但是在法律的具體適用過程中，簡短的一款內容規定并不能提供明確的指導，實際操作仍然困難重重[1]。本文將對《行政訴訟法》第25條第4款的內容進行詳細的闡述，其次對人民檢察院的爭議點作出說明。

關鍵詞：行政公益訴訟;《行政訴訟法》第25條第4款;檢察機關

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0259-01

一、對于《行政訴訟法》第25條第4款的理解

（一）關于“在履行職責中”

《人民檢察院提起公益訴訟的試點工作實施辦法》規定人民檢察院履行職責包括職務犯罪偵查、批準或決定逮捕、審查起訴等職責，該實施辦法之所以這樣規定是擔心地方檢察機關四處撒網，主動出擊，從而干擾行政機關的正常行政管理和執法活動。當前由于檢察機關的反貪污反瀆職職能轉為監察委員會的職能之后，應該鼓勵檢察機關積極提起公益訴訟，因此對“在履行職責中”應作出更為寬泛的界定，不僅包括最高人民檢察院制定的實施辦法中所規定的內容，還應該包括人大、政協、黨委、政府等機關移送的案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中提供的線索。

（二）關于案件范圍

試點改革期，《人民檢察院提起公益訴訟的試點工作實施辦法》第28條并未列舉食品安全，只規定在生態環境和資源保護、國有財產保護、國有土地使用權等領域，滿足一定條件時，檢察機關可以提起行政公益訴訟。但是，筆者認為修改后的《行政訴訟法》仍然明確將食品安全列入到行政公益訴訟的受案范圍有正當理由。食品安全領域關乎民生，影響重大，且存在公民、法人或其他組織無法起訴的情況，如行政機關怠于查處虛假廣告等違法行為，此時影響重大，而消費者卻又起訴不能，負有監管職責的行政機關不作為、亂作為造成許多大型食品安全事故等，而允許檢察機關就食品安全領域提起行政公益訴訟可以起到有效的督促和監督作用。

（三）關于訴前程序

此訴前程序是指檢察機關在提起行政公益訴訟之前向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責，原只起輔助作用，但現卻成為與提起訴訟并重的糾紛解決機制[2]。

1.行政機關履行職責的判定。行政機關履行職責實際上是一種過程性行為，因此要判斷是否已經履行相應的職責總是具有一定的復雜性，要建立一個具體的、量化的判斷標準，我認為還是有困難的，但是可以從國家和社會公共利益是否仍然處于受侵害狀態或處于受到侵害的潛在威脅狀態加以判斷。

2.是否設計回復期限。設計合理的回復期限不僅有利于避免案件久拖不決，而且可以避免救濟過度，影響法律秩序。應考慮以下：（1）第4款列舉的四類案件往往都是致害因素復雜，鑒定周期長，不同行政行為內容和要求差異大，所需要的時間也存在差異;（2）行政機關在收到檢察建議之后往往需要對行政行為的合法性以及合理性進行全面審查，所耗費的時間長。在設計回復期限的時長以及是否可以申請延長等具體規定方面還是應仔細考量。

二、圍繞檢察機關產生的一系列爭議

（一）檢察機關的身份地位

關于檢察機關在提起行政公益訴訟中的地位，存在著激烈的爭論。一種觀點認為其與公民、法人和其他組織并無不同，公民、法人和其他組織被稱為私益原告，檢察機關被稱為公益原告。另一種觀點認為檢察機關類似于刑事訴訟中的公訴人，被稱為行政公訴人。在此，我同意稱檢察機關為公益原告，理由如下：1.公訴人與公益原告之間并無本質上的沖突，它們都是為維護國家公共利益而提起訴訟，但若稱其為行政公訴人，可能導致其陷入刑事訴訟法中關于檢察機關到底屬于具有特殊地位的國家機關還是等同于原告一方，居于當事人地位之爭。2.檢察機關在提起行政公益訴訟時被稱為公益原告，既可以彰顯其為維護國家利益和社會公共利益，履行監督職責的特殊性，又可為其確定具體的操作程序。

（二）檢察機關的舉證責任

當檢察機關提起行政公益訴訟時，檢察機關和行政機關同為國家機關，不存在舉證能力的差異，因此，《行政訴訟法》第40條規定的人民法院依職權收集證據對于行政公益訴訟則不適用，人民法院不應當收集證據支持任何一方。

檢察機關作為國家機關雖不至于處于弱勢地位，但也并不能像相對人一樣了解行政機關作出一項行政行為的全部情況，因此仍然應該由行政機關承擔舉證責任，但檢察機關應承擔以下兩種情況舉證責任：1行政機關違法行使職權時，檢察機關履行了訴前程序，提出了檢察建議，國家利益或者社會公共利益仍受到侵害或仍具有受到侵害的威脅。2行政機關不作為時，檢察機關另外還需證明行政機關具有相應的作為義務卻沒有履行相關的義務的責任。

（三）檢察機關在提起行政公益訴訟的程序問題

1.檢察官代表檢察機關出庭是否需要授權委托書的問題。筆者認為不需要，類比于行政機關工作人員受行政機關的委派參加行政訴訟活動，檢察官出庭同樣只是履行職務行為，并不需要委托書。

2.是否可以使用傳票傳喚檢察機關出庭的問題。因為筆者贊同在行政公益訴訟中，檢察機關是以公益原告的身份出席訴訟活動，所以便可以使用傳票告知檢察機關出庭，如果未按時出庭，則按撤訴處理。

3.對于一審判決不服，檢察機關應當上訴還是抗訴的問題。我認為應當上訴，因為筆者贊成檢察機關以原告身份而非公訴人的身份出席訴訟活動，所以對于一審判決結果不服，筆者認為應該提起上訴。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]范曉麗.環境行政公益訴訟制度的建設與思考[J].法制與社會，2018（28）：42-43.

[2]沈開舉，邢昕.檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序實證研究[J].行政法學研究，2017（05）：39-51.