行政訴訟司法建議制度的規范化研究

摘 要：行政訴訟司法建議制度的產生打破了以往恪守中立、客觀、被動的法院形象，深入貫徹“能動司法”的理念，也因此引發了激烈的存廢爭議。但不論是從背景還是自身功能的角度來看，行政訴訟司法建議制度都有其存在的必要。同時也應積極應對該制度在實踐中存在的問題，尋求解決路徑，以發揮其更大的價值。

關鍵詞：行政訴訟;司法建議;規范化

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0199-01

作者簡介：鄧曜虹（1995-），女，漢族，江西南昌人，南昌大學法學院，碩士在讀，訴訟法專業，研究方向：民事訴訟法。

在1989年的《行政訴訟法》中，司法建議最初被當作成一種“橋梁機制”來保障判決的執行。而后隨著最高人民法院兩項針對性文件的出臺，司法建議制度才迎來了以能動服務司法為目的的新時期，并在建設法治政府、促進社會和諧方面發揮著重要作用。然而，由于行政訴訟司法建議制度的產生極大地沖擊了傳統司法理念，加上其本身在實踐中暴露出的不少問題，也因此引發了激烈的存廢爭議。

一、行政訴訟司法建議制度的正當性

依據我國《行政訴訟法》及其司法解釋，可將司法建議分為督促出庭應訴、保障判決執行和審查行政規范性文件三類。由此看來，行政訴訟中的司法建議是指法院對一些在行政訴訟中發現的但無法直接處理的問題，向有關責任單位或部門提出的要求其予以解決的建議。

既是建議，則其本身便不含強制性，換言之，司法建議制度具備軟法屬性。這類軟法的興起一定程度上意味著法院判決約束力的不足，以及司法權威和公信的缺失。在硬法效力有限的情況下，法院只能通過司法建議這種柔性手段來保障訴訟。并且，在我國當前市場經濟及法治發展的狀態下，司法機關還承擔了相對更多的社會壓力與責任。而司法建議制度，尤其是行政訴訟中的司法建議制度，為司法權開辟了一條通往行政權的道路，讓法院能走出審判的框架，回應社會需求，進而推動法治政府的建設及和諧社會的構建。

二、行政訴訟司法建議制度的現實困境

事物前進的道路是迂回曲折的，有無缺陷并非是一個制度存廢與否的衡量標準。反之，應正視制度中存在的問題，并積極尋求解決進路，對待行政訴訟司法建議制度亦是如此。

（一）適用異化：相關立法依據的缺乏

實際上，司法建議的制度功能更傾向于社會治理層面，且最高人民法院也屢次明確強調其社會效果。然而，行政訴訟的相關立法卻規定得過于狹隘，三類司法建議皆是圍繞著保障訴訟展開，而實踐中司法建議的內容和范圍遠比前者更為豐富。在這種巨大落差下，大量司法建議得不到立法的支持，既打擊了法院提出的積極性，又不利于行政機關對意見的采納。

（二）效用虛化：行政機關反饋落實的消極

反饋與落實是司法建議制度生命力的重要保證，但我國行政訴訟司法建議的實施效果并不理想。法院雖有提出司法建議的權力，卻無約束行政機關遵從的強制力。大部分行政機關不重視司法建議，對法院指出的問題視而不見，導致反饋率較低，還有些行政機關雖然給予了一定的反饋，但往往流于形式，問題并未得到實質有效的解決。

（三）管理散亂：各地工作開展狀況的失衡

我國行政訴訟司法建議制度起步晚，還處于發展初期，相關運行機制也不夠成熟，再加上各地經濟發展水平、重視程度以及司法能力的差異，不同級別和地區法院的做法各不相同，涉案行政機關、社會團體對司法建議的認知程度、踐行效果更是千差萬別。而這種制度實踐現狀的不均衡顯然不利于其進一步的發展。

三、行政訴訟司法建議制度的改進對策

（一）完善法律依據，擴大適用范圍

為貼合實踐需求，本文以為，對司法建議種類和適用范圍的規定，立法應采取列舉與概括相結合的基本模式。既在原則上概括肯定了適用標準，給予司法建議以廣闊的發展空間，又通過逐項列舉的方式予以具體說明。另外，立法還需轉變對司法建議的定位，應以社會治理為主導功能，順應趨勢，充分發揮其社會價值。

（二）健全鼓勵機制，提高責任意識

倘若以明確責任、設立后果的形式來確保行政訴訟司法建議的效力，則會改變其軟法的根本屬性。軟法一貫主張通過尋求更多的協商、運用更少的強制來建設法治社會。因此，斷不可以強硬手段來推動運作。基于此，設置鼓勵機制便成為明智之選。雖然《法官法》第30條已有相關規定，但為充分發揮鼓勵機制的作用，應兼顧法院和行政機關雙方，可增設獎勵規則或與提高績效相關聯，促使法院積極高效提出建議，亦激勵行政機關認真反饋工作。另外，還要加強司法建議的宣傳和教育，責任意識的增強是關鍵。

（三）引入建議機構，統一工作管理

盡管最高人民法院始終強調要加強領導、科學管理，提升司法建議的工作水平，但情況依舊不盡人意。而引入第三方建議機構卻能改變這種現狀：一方面它能將更專業的人士、更充足的精力投入司法建議工作，提出更為可行合理的建議，從根源上化解矛盾;另一方面專門獨立機構的設置還利于統一管理，有效解決各地不均衡的狀況，從而促進制度發展。

四、結語

行政訴訟司法建議制度是中國特色法律背景下能動司法理念的產物，它打破了審判封閉的框架，以積極主動的姿態參與社會治理，并顯現出了強大的生命力。因此，我國應重視行政訴訟司法建議制度的發展，讓其在不斷地改進和完善中發揮自身更大的價值。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]黃志勇，張萌萌.行政訴訟司法建議制度的困境與擴展——以新行政訴訟法的實施為背景[J].中國人民公安大學學報，2017（6）.

[2]黃茂欽，尹亞軍.司法建議：法院的公共治理之道？[J].遼寧師范大學學報，2018（3）.