淺談我國行政公益訴訟

賈詩航

摘 要：公益訴訟一詞在我國最早出現(xiàn)于民事公益訴訟中。而行政公益訴訟，在我國最早出現(xiàn)于2015年，意在表達(dá)國家積極參與訴訟，以求實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序。行政公益訴訟在試點(diǎn)地區(qū)的問題和優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)出來，我國行政公益訴訟要走的路還有很遠(yuǎn)，從提起訴訟的檢察機(jī)關(guān)的職能入手，不難發(fā)現(xiàn)作為訴訟一方的監(jiān)察機(jī)關(guān)是發(fā)揮監(jiān)察職能還是作為代表訴訟的一方，定位以及法律規(guī)范仍需加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：行政;公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);公益

中圖分類號：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0177-02

一、我國行政公益訴訟試點(diǎn)工作的情況分析

自2014年10月黨的十八屆四中全會審議并通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，到2015年的《試點(diǎn)方案》再到制度的正式實(shí)施。在這兩年里，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟的試點(diǎn)情況可以說是悲喜交加。一方面由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟，作為一種新型制度試點(diǎn)，加強(qiáng)了作為公權(quán)力的行政部門所實(shí)施行為的公平公正，彌補(bǔ)了司法救濟(jì)公共利益的不足和欠缺;另一方面作為我國近兩年新制度的適應(yīng)仍需完善，制度構(gòu)建的形成是一個(gè)過程，在理論與實(shí)踐的問題探討中穩(wěn)步向前，努力解決現(xiàn)實(shí)生活中的問題是重中之重。

根據(jù)2015年《授權(quán)決定》和《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，以北京為首的13個(gè)地區(qū)就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起的公益訴訟試點(diǎn)的活動。最高人民檢察院幾次召開新聞發(fā)布會，公布典型案例，通報(bào)相關(guān)情況，最近的一次發(fā)布檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的相關(guān)數(shù)據(jù)如下：截止2017年11月，全國檢察機(jī)關(guān)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益案件線索23329件;其中受理公益訴訟訴訴前程序案件14109件;而在這中間只有不到百分之十向法院提起了公益訴訟。在起訴的案件中，從訴訟類型看，行政公益訴訟占86%;民事公益訴訟占8.4%;刑事附帶民事公益訴訟占5.3%。行政公益附帶民事公益訴訟占0.1%;在起訴案件中，從案件領(lǐng)域分析，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域占69.3%;國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域占18.9%;國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域占9.3%;食品藥品安全領(lǐng)域占2.3%;自檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以來對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障和改善民生、挽回經(jīng)濟(jì)損失起到很大作用。

二、檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟仍存在的問題——檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)整體不協(xié)調(diào)

對于新的制度規(guī)劃，各個(gè)機(jī)構(gòu)之間對制度改革認(rèn)識不一致，例如檢察院在訴訟中的固有地位會影響到——檢察院與法院的統(tǒng)一性缺陷，基于認(rèn)識程度的不同，二者均以各自部門為中心進(jìn)行各自為陣營的碎片化改革，這雖然是歷史的頑疾，但是行政公益訴訟的立法目的是為了環(huán)境等公共利益，應(yīng)當(dāng)有所調(diào)節(jié)。這次改革以檢察機(jī)關(guān)為先鋒，但從馬克思辯證唯物主義的角度出發(fā)，萬事都是發(fā)展的、普遍聯(lián)系的，因此，單從檢察機(jī)關(guān)入手必然是失敗的，應(yīng)多加聯(lián)系其他機(jī)關(guān)。由最高人民法院以及最高人民檢察院分別下發(fā)的，專屬業(yè)務(wù)且專業(yè)性較強(qiáng)的文件各有各的特色，單獨(dú)下發(fā)亦無不可，但如果能夠統(tǒng)一制定方案共同推動改革，以聯(lián)合發(fā)文的形式，維護(hù)穩(wěn)定性和權(quán)威性，是防止權(quán)力濫用的妙計(jì)。17年5月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組可以說是總體上的進(jìn)行制度規(guī)劃，但7月實(shí)行的制度是由檢察院提出的。

2015年的試點(diǎn)中提到“建立與人民法院的配合協(xié)調(diào)機(jī)制”此話從側(cè)面展現(xiàn)了一種原有的不良機(jī)制。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為代表以公訴人的身份提起訴訟，在行使訴訟權(quán)益時(shí)，這與普通民事賠償中的當(dāng)事人要有相同的權(quán)利和義務(wù)，做到公益訴訟是公益訴訟，審判是審判，不能依其“威嚴(yán)”有礙審判的進(jìn)行。然而，實(shí)踐中不僅僅在行政公益訴訟中，甚至刑事審判中也經(jīng)常會見到檢察機(jī)關(guān)干擾審判的情形。厘清檢察機(jī)關(guān)的角色是避免類似案件重蹈覆轍的關(guān)鍵，在進(jìn)行行政公益訴訟時(shí)，要擺正好自己的位置，把監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)放在心里，作為隱性的備用，而不是行動在外。從案件的起訴之前到案件的執(zhí)行過程中都要精準(zhǔn)定位，不可越雷池半步。正如行政機(jī)關(guān)的對外非行政行為一樣，例如，政府機(jī)關(guān)購買文教用品，與他人發(fā)生糾紛，起訴到法院應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟的相關(guān)規(guī)定而不是行政訴訟，對于訴訟性質(zhì)的認(rèn)定，不能依據(jù)當(dāng)事人雙方身份判定，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)訴訟關(guān)系。為更好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，區(qū)別定位行政機(jī)關(guān)身份是關(guān)鍵。

三、美國檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的情況

分析發(fā)達(dá)國家的相關(guān)法律規(guī)定是完善我國行政公益訴訟的催化劑，而美國是首當(dāng)其沖的一位，作為公民權(quán)利發(fā)達(dá)的美國，組織（包括社團(tuán)組織、公益組織）都可以提起行政公益訴訟，美國環(huán)境公益訴訟更是可以由公民自己提起[1]。作為借鑒，隨著我國人民日益增長的美好生活需要的增加，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展物質(zhì)條件的變化，更多專業(yè)性法律糾紛逐漸顯現(xiàn)，而低智商犯罪的比率逐年下降。將檢察機(jī)關(guān)的豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律知識與其他組織的技術(shù)水平與專業(yè)性相結(jié)合，更有利于促進(jìn)資源整合，避免重復(fù)訴訟，節(jié)約訴訟成本。例如在環(huán)境污染案件中，一些企業(yè)單獨(dú)排放污染物并不超標(biāo)，然而將多種本不超標(biāo)的物質(zhì)共同排放，化學(xué)物之間的反應(yīng)產(chǎn)生的新物質(zhì)嚴(yán)重危害環(huán)境衛(wèi)生，這時(shí)對污染物的種類和性質(zhì)的判斷上，環(huán)保組織優(yōu)于檢察機(jī)關(guān)，即便環(huán)保組織尚不能直接參與訴訟，通過與檢察機(jī)關(guān)密切配合提供幫助，同樣有助于公益訴訟案件的解決，至少能增加訴訟中的民主成分。[2]

四、提起行政公益訴訟程序的完善

訴訟程序的完善是更好更快地消除對公共利益損害的有效手段，能夠盡可能快速的解決侵害公共利益的問題，完善的訴前程序有助于增加檢察機(jī)關(guān)涉及新領(lǐng)域相關(guān)事件時(shí)更有信心和動力的解決，進(jìn)而提升檢察機(jī)關(guān)的公信力，提高解決公益訴訟的能力和當(dāng)事人雙方的信任。

15年的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》從總的大方向來說，詳細(xì)規(guī)定了關(guān)于訴訟的相關(guān)問題，提到本試點(diǎn)方案沒有規(guī)定的問題適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。方案中第三條提到，提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。這一點(diǎn)類似于行政訴訟中的相關(guān)規(guī)定。第四條提到，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，應(yīng)當(dāng)有明確的被告、具體的訴訟請求、國家和社會公共利益受到侵害的初步證據(jù)，并應(yīng)當(dāng)制作公益訴訟起訴書。這一點(diǎn)與民事訴訟法規(guī)定的起訴條件相一致。雖然，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟沒有一套完整而獨(dú)立的訴訟體系，但我國民事訴訟、刑事訴訟先于行政訴訟的制定，行政訴訟制定之初也同樣有適用其他法律的規(guī)定，完善是一步步進(jìn)行的。

17年的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》進(jìn)一步推進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)提起行政公公益訴訟的工作，在中期報(bào)告中，代表也建議加強(qiáng)訴前程序的完善工作，尤其對于檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能的規(guī)范問題，有待在未來的法律規(guī)定中進(jìn)一步完善。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]侯佳儒.環(huán)境公益訴訟的美國藍(lán)本與中國借鑒[J].交大法學(xué)，2015（4）.

[2]劉瑜.民主的細(xì)節(jié)[Z].上海三聯(lián)書店，2009：171.