貫徹落實習近平生態文明思想的法治路徑

黃超

摘 要：在全面依法治國的背景下，貫徹落實習近平生態文明思想必須走一條法治的道路。習近平生態文明思想在形成和發展的過程中，也將法治思想吸收成為其理論內涵之一。本文結合當下生態環境法治施行中存在的一些問題，從科學立法、公正司法、嚴格執法和全民守法四個層面對貫徹落實習近平生態文明思想的法治路徑做出闡釋，既是對法治思想的進一步鞏固，也是對以實現美麗中國為目標的習近平生態文明思想的深刻解讀。

關鍵詞：生態文明思想;環境法治;路徑

中圖分類號：X321文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0138-02

習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。中國在改革開放后走上了高速發展的道路，但粗放式的發展模式也給生態環境留下眾多創痕。隨著經濟體量的進一步擴大，生態破壞造成的對經濟發展的反噬效應愈趨明顯。在如何處理經濟發展與生態保護的問題上，習近平同志提出的生態文明思想為未來發展建設指明方向。在強調依法治國的時代，通過法治路徑貫徹落實習近平生態文明思想，對法治國家、法治社會的形成及對“美麗中國”的建設都具有重大的現實意義。

一、習近平生態文明思想概述

習近平生態文明思想的形成不是一蹴而就的，而是在中國特色社會主義的偉大實踐中形成和發展的，是經歷了實踐檢驗的科學理論。習近平生態文明思想可以追溯到習近平同志主政浙江工作時，在充分認識發展現狀，做足基層調研，展開全面思考的基礎上提出的“綠水青山就是金山銀山”這一重要思想。習近平同志主政中央后，在“兩山”重要思想的基礎上明確提出了“努力建設美麗中國，實現中華民族的永續發展”這一宏偉目標。①隨著“兩山”思想的進一步發展提煉以及一系列生態文明體制改革重要文件的頒布，中國生態文明建設的政治理論依據趨于成熟。

習近平生態文明思想的理論內涵主要源自于三個方面的理論與實踐：一是源自于對馬克思主義關于人與自然關系思想的繼承和發展，即堅持人與自然和諧共生;二是源自于全面深化改革和全面依法治國思想及其實踐，即用最嚴格的制度和最全面的法治保護生態環境;三是源自于自然科學和社會科學的理論基礎。②因此，習近平生態文明思想在理論內涵上與法治有著緊密關系，其體現著依法治國的理念，也將運用到依法治國的實踐當中。

二、生態環境法治的基本方略

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面推進依法治國的背景下，遵循習近平生態文明思想，走上一條生態環境法治的道路，是實現生態環境治理現代化的應有之義。生態環境法治思想是習近平生態文明思想的重要組成部分，其實質為：以法律為重要手段對環境突出問題進行綜合治理的指導思想。生態環境法治不是一種治理模式的創新，而是法治思想在生態環境領域的應用。

法律具有穩定性，一旦制定就不會任意變更和廢止，可以為人的行動提供合理預期。法律以國家強制力保證實施，具有強制執行力。法律具有懲罰性，超出法律允許范圍的行為將受到法律的制裁。生態環境法治在制度層面、執行層面和規范層面的優越性，凸顯了貫徹落實習近平生態文明思想要走生態環境法治之路的必要性。

三、推進習近平生態文明思想的法治路徑

（一）加強生態文明立法工作，完善立法體制

依法治理，立法先行。科學立法是生態環境法治的前提和基礎。目前，我國環境立法滯后，與社會發展的需要之間還存在較大差距。同時，生態環境破壞是一個累積的過程，往往會導致對環境破壞危害性的低估。針對以上問題，我國必須加快生態文明立法，完善立法體制。

實體法的制定為貫徹落實習近平生態文明思想提供法律依據，是最強有力的保障。首先，要推進綠色發展立法。對環境相關的重要領域進行專門立法，比如濕地保護領域、環境損害責任領域等，形成從法律、行政法規到地方性法規、政府規章相互配套、逐步細化的環境法體系。其次，要著力推進解決突出環境問題的立法。比如水土污染防治、環境污染責任及環境污染社會共治等領域立法。最后，環境立法應避免原則性、概括性的規定，必須在實體法層面上明確主管部門及其職能范圍、環境損害行為認定及責任承擔方式，增強環境立法的可執行性與威懾力。

程序法的制定有利于執法機關依法辦事，也有利于公眾對執法過程進行監督。首先，對于環境領域廣泛存在的執法難問題，通過實體法賦予執法機關執法權限的同時，必須有相關程序法對執法過程進行約束和規制，避免權力濫用。其次，需要對現有環境公益訴訟制度進行完善，規定專門的公益訴訟程序，解決公益訴訟取證難、執行難的問題。最后，需要完善復雜的環境侵權案件中的特別保障機制，比如解決跨行政區環境侵權糾紛中的管轄權問題、長期漸進性環境侵權糾紛中的訴訟時效問題、原因不明或侵權人不能確定的環境侵權糾紛中的被告人認定問題等。③

（二）確保生態文明司法公正，履行法檢職能

司法是實現社會公平正義的最后一環，確保生態文明司法公正對保護生態環境具有重大意義。目前我國的環境司法工作仍存在不足，尤其是在環境公益訴訟的執行和環境污染背后腐敗犯罪的治理上力度不夠。確保生態文明司法公正，切實履行法檢職能是生態環境法治的關鍵一環。

落實檢察院公益訴訟制度。生態環境污染具有復雜性、潛伏性和廣泛性等特點，需要長時期積累才會顯現。此類案件對線索發現、調查取證、損害鑒定等要求十分專業。根據我國的憲政理念，檢察機關是國家專門的法律監督機關，享有法律監督權，包括對侵害國家和公共利益的違法行為提起公益訴訟的權利。④落實檢察院公益訴訟制度要求建立專門的公益訴訟法治隊伍，培養既懂法律又懂生態的復合型人才，推動公益訴訟制度的有效運行。

依法懲治環境污染背后的腐敗犯罪。要做到對環境污染釜底抽薪式的治理，既要懲治直接破壞環境的普通刑事犯罪，也要懲治破壞環境背后的玩忽職守、濫用職權和其他腐敗犯罪。因此，必須加強和完善行政執法與刑事司法的銜接，以公正司法促進嚴格執法。

（三）嚴格執行生態文明立法，杜絕以罰代刑

推進國家生態環境法治，要求政府部門嚴格環境執法。目前的執法過程中，仍存在以罰代刑的現象，導致破壞環境的犯罪行為得不到應有懲罰。行政處罰的金額往往有明確的上限規定，而相關企業通過環境污染的方式創造的利潤可能遠超罰金數額，導致環境污染行為屢罰不止。因此，行政機關必須嚴格執行生態文明立法，杜絕以罰代刑，保證執法力度。

統一生態環境保護執法權限，切實履行政府職能。生態環境執法過程中權責不明的現象既不利于環境執法的實施，也是對執法力量的浪費。根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，國家將整合環境保護、污染防治和生態保護執法職責、隊伍，統一實行生態環境保護執法，由生態環境部指導。這項改革對于優化政府職權配置，減少執法隊伍層次，合理配置執法力量具有重要意義。在此基礎上，政府機關應健全環保信用評價、信息強制性披露制度，對于環保信用評級低的企業，限制其擴大生產的行政審批。

維護生態環境執法權威，避免地方政府干擾。在長期的環保執法過程中，地方環保部門的人、財、物直接受到地方政府的控制，地方政府為了給本土企業的經濟發展保駕護航，容易對環保局的正常執法行為加以干擾。這種現象不僅助長了大企業以環境污染換經濟增長的勢頭，也很大程度地損害了環保部門的執法權威。隨著省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度的制定與落實，生態環境監督權上移，環保部門在人事任免上直接受上級領導，有效破除了地方政府對地方環保局執法過程的干擾，解決了環保干部“站不住”的問題。

提升生態環境執法能力，嚴格執法效果考核標準。生態環境執法對專業人員和設備的配置具有很高的要求。目前，環保執法的主力隊伍在基層，而基層隊伍在人員和設備的配置上相對匱乏，提升基層環保部門的執法裝備和執法信息化水平，壯大基層環保執法隊伍勢在必行。比如設立專門的政府環保基金，吸收和培養環保復合人才，擴大基層環保部門執法權限等。同時，將生態環境質量和環保監管執法效果作為評價政府業績的指標之一，杜絕“以綠水青山換金山銀山”的做法。

（四）全民遵守生態文明立法，引領生態之風

生態環境法治的實現主要依靠全民守法的行為，全民守法進一步促進執法與司法資源的節約。習近平總書記強調，要“積極構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。在貫徹落實習近平生態文明思想的過程中，應大力呼吁全民守法，自覺遵守生態文明立法。

提高公民環境法治意識，完善環保配套設施。公民環保意識的欠缺與相關配套設施的不到位共同導致了我國環境治理的難題。從源頭治理的角度出發，仍應擴大對環境保護的宣傳，提升公民環境法治意識，但在內容上應該予以細化，比如對垃圾分類回收的具體措施的宣傳，對政府環保設施分布的介紹及環保成效的公開等。同時，政府也應完善環保配套系統，確保相關政策措施有效運行。

保障公民知情權，促進公民參與。環境問題上“政府失靈”所導致的政府決策權濫用和公眾參與權缺失是造成環境法治困境的癥結所在。在提升公民環境法治意識的的同時，應賦予公民程序性環境權，包括環境知情權、環境事務參與權、環境請求權和公眾監督權。⑤政府應定期公示環境污染企業和環保執法狀況，保障公民環境知情權。環境治理不是政府單打獨斗，要確保公眾參與權與監督權，比如利用社會輿論促使污染企業實行整改。賦予公民程序性環境權與提升環境法治意識相輔相成。

領導干部帶頭守法。“風成于上，俗化于下。”領導干部帶頭守法對于貫徹落實習近平生態文明思想起著巨大的示范效應。對領導干部守法的要求不能僅停留在消極不違法的層面上，而應要求其積極承擔更多的守法責任和作為義務。同時，應對領導干部實行自然資源資產離任審計，防止其利用職權侵吞國家自然資源資產謀取不正當利益，保證自然資源的權利歸屬符合社會公共利益。

四、結語

在建設中國特設社會主義的過程中，在全面建設小康社會的當下，習近平生態文明思想從頂層設計的層面對發展目標、發展模式及全球治理等方面進行了闡述，為中國未來的生態發展提供思路。將全面依法治國的方略與習近平生態文明思想有機結合，堅持在黨的領導下，以憲法為核心，從科學立法、公正司法、嚴格執法和全民守法的角度出發，形成完整的生態環境法治體系，為貫徹落實習近平生態文明思想提供法治路徑，為實現美麗中國的目標指明方向。

[ 注 釋 ]

①沈滿洪.習近平生態文明思想研究——從“兩山”重要思想到生態文明思想體系[J].治理研究，2018（2）：6.

②任勇.關于習近平生態文明思想的理論思考[N].中國環境報，2018-5-29.

③孫佑海.當前生態文明立法領域存在的幾個問題[J].中國生態文明，2016（3）：45.

④劉華英.檢察機關提起民事公益訴訟的制度設計[J].當代法學，2016（5）：121.

⑤謝海波.論我國環境法治實現之路徑選擇——以正當行政程序為重心[J].法學論壇，2014（3）：122.