完善法律制度規范政府支持養老服務業

祁雪瑞 牛琳

摘 要：中國和河南都已經進入老齡化社會，如何養老成為重大民生問題。政府出臺了養老服務規劃，但由于財力所限和觀念、意識影響，政府支持養老方面還存在諸多問題。本文就此展開論述，以期為規范政府支持養老服務業制度提供建議。

關鍵詞：政府支持;政府購買;養老業

中圖分類號：D669.6文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0061-02

作者簡介：祁雪瑞（1963-），女，漢族，河南滑縣人，碩士，河南省社會科學院，研究員，研究方向：行政法;牛琳（1986-），女，漢族，河南汝南人，碩士，河南省婦女干部學校，助理講師，研究方向：刑法。

十九大的召開標志著中國進入了又好又快全面發展的新時代。現今中國已經進入老齡化社會，河南60歲以上人口已超1500萬且仍在快速增加，但全省養老床位僅為33張/千人，遠不能滿足需求。政府作為基本民生養老問題主角，必須對其支持養老產業的履職行為進行規范，以期在現有資源限制的條件下取得更好的效果。

一、政府支持養老服務業現狀

（一）中央和地方制定的養老服務規劃

一是民政部規劃養老服務大格局。由全國老齡辦聯合國家10個部委頒布的《關于全面推行居家養老服務工作的意見》（全國老齡辦[2008]4號）指出：要在養老領域實現養老保險管基本生活，醫療保險管醫療，長期護理保險管失能照護的格局，從制度上把老有所養問題解決。

二是國務院制定老年人照顧服務項目。國務院辦公廳于2017年6月印發的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》提出：在基本生活保障方面，全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度，并做好與長期護理保險的銜接。

三是河南規劃養老服務體系建設。2017年發布的《河南省“十三五”養老服務體系建設規劃》提出，將居家社區養老服務設施建設納入到當地養老服務設施布局規劃中。建設城市社區15分鐘養老服務圈。

二、政府支持養老服務業存在的問題

目前，中國機構養老結構性矛盾突出，“一床難求”與空床率高并存。另外，在國家層面立法、政府購買服務、社會組織質量、養老專業人才等方面都存在明顯缺陷，社區和居家養老形勢也不樂觀。

（一）政府采購基本法未包含養老服務

2003年實施的《政府采購法》目前是我國政府購買公共服務的主要法律依據，但該法主要是針對政府采購自身所需物質產品的，對公共服務的規定幾近于無。2015年施行的《政府購買服務管理辦法（暫行）》雖然“公共服務”已被列入“服務”的范圍，但尚未考慮到養老服務的特殊性。

（二）政府購買養老服務中存在的相關問題

政府購買養老服務工作中存在財政資金投入少、配置不合理、評估方法不明確、政策欠缺標準化和社會組織專業性不足、服務水平與養老需求差距大等方面的問題。購買行為內部化、購買程序隨意化、購買力度小。

一是采購模式無擇優、排序。目前，委托性購買模式、形式性購買模式、直接資助模式和補貼模式在政府購買社區養老服務中均有應用。委托性購買模式和形式性購買模式是指定購買，而資助模式并非“購買”，這些都缺少競爭性，不符合市場化的要求。補貼模式相對較好，但沒有形成主流。

二是購買內容沒有優先性排序。財政部《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社[2014]105號）規定：“在購買社區養老服務方面，主要包括為老年人購買社區日間照料、老年康復文體活動等服務”。

三是財政資金投入不多且配置不合理。目前，社區居家養老組織的主要資金來源是財政撥款和彩票公益金，但是，維持社區居家養老服務正常運行所需資金和財政撥款額差距很大。

四是購買效果評估考核方法不明確。民政部門尚未制定具體的監管制度，更多的只是方向上的監管。由于具體政策標準不明確，區級政府以及街道對于政策的理解程度不一，導致政策在逐級下達過程中產生扭曲變形。

五是社會組織發育尚處在初級階段。承接養老服務的社會組織，數量少、規模小，專業性不足。

三、規范政府支持養老服務業的國際借鑒

（一）具有完備法律體系

美國1965年頒布了《美國老人法》、《老年人社區服務就業條例》等與老年人生活緊密相關的法律法規。中國香港出臺并修訂了《安老服務統一評估機制》《安老院舍條例》《安老院事物守則》及《服務質素標準》等安老服務制度，在制度設計之初，就建立了完善的法律規范，為養老服務的發展奠定了良好的制度基礎。

（二）堅持政府主導作用

養老服務屬于公共產品的類別，根據公共產品理論，它具有非競爭性和非排他性的特征，應由政府相關部門進行充分的提供。政府在購買養老服務模式中的作用應該從忙于特定事務的“劃槳者”轉為社會環境的“主導者”。

（三）發揮團體組織協助作用

團體組織的協助作用是連接政府和公眾的橋梁，例如，荷蘭的AWBZ老年照料基金計劃，是政府部門對公共服務購買的一個典范，它是一個獨立的、自我管理的中介機構，為老年人提供社會福利服務。該計劃建立了各種評估指標，并通過公開招標選擇合適的社會組織作為老年基金服務的接受者。

四、建議對政府支持養老服務業的制度進行規范

養老服務業是一個新興產業，并且是一個低利潤的產業。如果沒有國家的法律法規進行規范，沒有政府相關部門的強力配合，可能會沿著不正常的軌道運行，要么就是運行很慢。在完善現有法律法規的基礎上，政府還應引入一系列國家層面的法律制度，督促地方政府出臺相應的措施和規定。

（一）完善《政府采購法》中的相關規定

建議在現行政府采購法中設置一個特殊章節，以規范政府購買公共服務。有關規定應包括購買范圍，方法，程序，信息披露，監督和評估等，并加強可操作性。值得關注的地方是，社區養老服務的采購不同于《政府采購法》中提到的一般服務采購，而是采用復雜而長期的方式購買公共服務。因此，在《老年人權益保障法》中，還有必要為政府采購社區養老服務做出一些規定。

（二）購買方法秉持因地制宜原則

當前政府購買社區養老服務主要使用三種方法：以社工服務項目或崗位方式購買，以服務券的形式采購，以補貼養老服務機構方式購買。在使用這三種方式的過程中各有利弊，且單純使用一種方法，難以解決所有問題，因此，許多地方交叉使用三種方式。但從使用效果來看，仍有許多不足之處，需要研究提升，以發揮財政資金購買服務的最大效益。

（三）明確規定新建社區配套托老所

應出臺財政扶持政策，像配套建幼兒園一樣配套建設社區托老所。與出生率的增長相比，老齡化是更為嚴重更為迫切的問題，但是，習慣的更新，政策的轉變，法律的規制，均需要社會的呼吁去推動，需要學者的研究作為決策的參考，更需要決策者的問題意識、擔當精神和前瞻眼光。

（四）確保第三方專業評估機構的獨立性

應建立以第三方專業機構評估為主、以其他評估主體參與為輔的評估制度。在政府購買社區養老服務的監督中，我們不僅必須得到政府的監督和服務對象的反饋，還要監督好第三方監督機構。應建立獨立的第三方評估機構，由專家參與，評估人員要經過嚴格遴選。

（五）政策協同支持醫養結合落到實處

現在醫療和養老相結合的最大問題是政策沒有很好的銜接，養老機構往往沒有得到社區衛生服務機構的相應資金支持。而醫療機構的養老護理床位也難以享受到政策優惠。醫養結合涉及多個政府部門，這些部門的資源、支付體系怎樣融合，都需要政府做好統籌，明確權責，優化政策協同力度。如何整合這些部門的資源和支付系統，需要政府制定總體規劃，明確權責，優化政策協調。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]黨浩凱.我國農村居家養老服務法律制度研究[D].西南政法大學，2017.

[2]金余根.探尋農村居家養老新模式[J].浙江人大，2013（10）：18-20.