我國環境污染強制責任保險制度推行的現行障礙及法律需求

熊雪雨 上海交通大學凱原法學院

環境污染責任保險制度最早起源于20世紀80年代的美國（李華友等，2008）。我國在20世紀90年代開始出現環責險產品，但市場規模一直很小，發展受限，陷于停滯（郭蓮麗等，2012）。直至2007年12月4日，在政府層面，原國家環境保護總局（2008年升格為環境保護部，現為國家生態環境部，下同）和原中國保險監督管理委員會（現同中國銀行業監督管理委員會合并為中國銀行保險監督管理委員會，下同）聯合發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》（環發〔2007〕189號，以下簡稱“2007年指導意見”），環境污染責任保險制度才開始受到政府的關注并由政府主導推行。2013年1月21日，環保部和中國保監會再次聯合發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環發〔2013〕10號，以下簡稱“2013年指導意見”），規定在特定領域推進環境污染強制責任保險的試點工作。分析上述文件發布的時間間隔可知，政府對環境責任保險制度的推行較為謹慎，采取的是循序漸進、以點帶面的方式，一方面希望借鑒國外有益經驗引入環境污染責任保險制度，以期發揮其應有作用；另一方面又必須考慮市場反應而不能貿然推進。從實踐情況來看，環境污染責任保險則長期表現出一種“叫好不叫座”的局面（竺效，2015），市場發展緩慢。而在2017年6月7日，環保部再次聯合保監會發布了《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“管理辦法”，資料來源于原保監會官網，訪問日期：2018年4月17日），意圖以部門規章的形式將環境污染強制責任保險制度予以確立。此外，在2017年10月18日召開的中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平總書記作報告，報告中明確提到“新時代時期要加快生態文明體制改革，建設美麗中國，推進綠色發展，發展綠色金融”。而就在2018年5月7日，生態環境部審議并原則通過了《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》，這似乎進一步表明環境污染強制責任保險制度的推行勢在必行。

目前，就環境責任保險而言，雖然政府層面推行的積極性空前高漲，但是否能夠使其發揮預期作用仍有疑問。換言之，我國要真正推行環境污染強制責任保險制度還需要解決哪些現有障礙，在法律層面，還需要具備哪些條件。圍繞上述問題，本文將根據環境污染責任保險在我國的發展現狀，并結合責任保險制度的相關理論展開討論。具體而言，本文第一節對我國環境污染責任保險制度的立法現狀及發展現狀進行了梳理，以期為下文具體討論我國環境污染強制責任保險面臨的現行障礙奠定基礎。第二節則具體闡述了我國環境污染強制責任保險目前面臨的上位法缺失障礙。第三節則結合保險基礎理論，指出了我國環境污染責任保險面臨的可銷性障礙，重點闡述了逆向選擇障礙和道德風險障礙。考慮到承保范圍問題與道德風險問題之間的緊密聯系，本文第四、第五部分則分別探討了生態環境損害和漸進性式環境污染損害納入承保范圍的問題。第六節是本文的結論部分，對我國環境污染責任強制責任保險推行的現行障礙及法律需求進行了總結。

一、我國環境污染責任保險制度立法現狀及發展現狀梳理

我國一開始引入環境污染責任制度時，并未規定采取“強制投保”形式，而是采取“自愿投保”的形式。直到2013年《指導意見》出臺，才開始出現環境污染強制責任保險這一說法。該制度在我國經歷了從自愿投保到強制投保的轉變過程。

（一）我國環境污染責任保險制度立法現狀梳理

正如表1所示，在中央層面，與環境污染責任保險有關的規范性法律文件主要有12部，并且大多數是由環境保護部或中國保監會發布的。環境保護部及其有關部門和中國保監會及其有關部門一共聯合發布了4部規范性文件。最早的一部是由國家環境保護總局辦公廳和保監會辦公廳于2007年7月26日發布的《關于印發〈關于開展環境污染責任保險調研報告〉的通知》（環辦〔2007〕100號，以下簡稱“2007年通知”），其指出：環境污染責任保險作為一項全新的制度，目前在我國還不具備全面推開的條件，應在重點行業和具備一定條件的地區先行試點。同年年底，國家環境保護總局同保監會發布了2007年《指導意見》，再次強調了環境責任保險制度的地區性試點工作。2013年，兩部門又聯合發布了2013年《指導意見》。不過，值得注意的是，與2007年《指導意見》不同的是，2013年《指導意見》明確規定要以強制投保的形式推進環境污染責任保險制度，進一步開展環境污染強制責任保險試點工作。然而在2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）中卻未沿用2013年《指導意見》中的說法。該法第五十二條規定：“國家鼓勵投保環境污染責任保險。”該條在表述時的措辭是“鼓勵”而不是“強制”，似乎并未對環境污染責任保險“強制模式”予以認可。而之后環境保護部和保監會在2017年6月7日發布的《管理意見（征求意見稿）》中再次強調實施“環境污染強制責任保險”制度。至此，強制責任保險形式成為我國未來環境污染責任制度推行的主基調。

?表1 中國中央層面發布的關于環境污染責任保險的規范性文件

（二）中國環境污染責任保險制度的發展現狀

如表2所示，自2007年年底《指導意見》公布后，2008年環境污染責任保險開始在部分省市進行試點，當年投保企業數量700家，環責險保費收入約占當年財產保險保費收入的0.0051%。隨后幾年內投保企業數量逐漸攀升，至2012年，投保企業數量增加至2000家，保費收入占比提升至0.0274%。2013年，我國開始開展強制性的環境污染責任保險試點工作，投保企業數量急劇攀升。到2014年，投保企業數量已經達到5000家，但保費收入卻有所下降，占比僅為0.0097%。到了2016年，投保企業數量降為4000家，但保費收入創下歷史新高，占當年財產保險保費總收入的0.0321%（鄭曉，2017）。上述數據表明，環境污染責任保險的發展較為緩慢，其保費收入在財產險總收入中占比僅為0.005%～0.03%左右。此外，投保企業數量變化表明，環境污染責任保險受政策影響比較大，在政策出臺后的一段時間內，投保企業數量往往會出現明顯增加，但之后又會有所回落。總體而言，從2007年到2016年，我國環境污染責任保險的發展并未呈現出一種逐漸增長的蓬勃態勢，反而曾經一度陷入僵局，發展狀況并不理想（田輝，2014）。

而就在2017年，在國家政策一再強調要發展“綠色金融”、建設“美麗中國”的大背景下，我國環境污染責任保險再度發力，呈現增速發展。以中國人民財產保險公司（以下簡稱“中國人保”）為例，在2017年，僅投保中國人保環境污染責任險的企業就遍及31個省份，涉及39個行業，投保企業數量達到5726家（該部分數據來源于中國人保王玉玲在中國金融學綠色金融專業委員會2018年年會上作的報告：《2017年中國企業環境風險報告——基于環境污染責任保險視角》）。這再次表明，環境污染責任保險的發展需要政策支持，但目前具體存在哪些障礙以及在法律上需要為其創造哪些發展條件仍不明確，有待進一步研究。

二、上位法缺失的法律障礙

責任保險，又稱第三者責任保險，即被保險人依法對第三者負損害賠償責任時，由保險人負補償責任的保險（樊啟榮，2011）。我國現行《保險法》第六十五條第四款明確規定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險。”責任保險依照其性質有任意保險與強制保險之分。一般而言，任意性的責任保險居多，但也有強制性責任保險，比如，機動車交通事故責任強制保險（以下簡稱“交強險”），就是一種典型的強制責任保險。

《保險法》第十一條第二款規定：“除法律、行政法規規定必須保險的外，保險合同自愿訂立。”事實上，《保險法》自1995年實施以來，共經歷了2002年、2009年、2014年、2015年四次修改，但是對于強制保險類型必須由法律、行政法規予以規定的相關內容一直未發生變化。從文義解釋的角度可知，強制責任保險模式的施行必須由法律或者行政法規予以明確規定，否則只能由當事人自行決定是否要予以投保或承保。以目前運行較為成熟的交強險為例，對于實行強制的機動車交通事故責任保險的規定最早出現于2003年發布的《道路交通安全法》（該法自2004年實施后，于2007年、2011年經歷兩次修改，但關于交強險的規定始終未發生變化）。該法第十七條規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規定。”之后，在2006年國務院專門出臺了《機動車交通事故責任強制保險條例》（該條例后來分別于2012年、2016年經歷了兩次修改），明確規定，機動車交通事故責任的責任保險實行強制保險模式。因此，從交強險制度的推行歷史來看，我國交強險制度的實施符合法律、行政法規先行規定，具有合法性基礎。

?表2 2008年以來我國環境污染責任保險的發展情況

然而，反觀我國環境污染強制責任保險制度的實施和推行，似乎一直都欠缺法律、行政法規等上位法的明確規定。比如，2013年《指導意見》提出要實施環境污染強制責任保險，而2014年新修訂的《環境保護法》雖然也增加了與環境污染責任保險相關的條款，但是措辭卻為“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。而2017年《環境污染強制責任保險管理辦法（征求意見稿）》的出臺則仿佛意味著有關部門要突破《環境保護法》的現有規定先行一步。但是，值得注意的是，在缺乏上位法規定的前提下，這種突破是否能夠發揮積極效用尚不明朗。暫且不論該管理辦法是否能夠順利出臺，即使其日后能夠順利出臺，也僅僅是一部部門規章，效力層級較低。而且，根據《保險法》的相關規定，通過部門規章來實施強制保險制度的行為本身同樣會受到合法性質疑。

事實上，強制保險制度的推行離不開法律的明確規定。在環境污染責任領域，之所以要采取強制保險模式，主要原因是在該領域內有效的環境責任保險市場通常很難自發形成。首先，基于環境資源的公共性特點，人們往往不愿意主動承擔獲取公共產品所需要的支出，希望能夠“搭便車”，這就導致個人最優選擇與社會最優選擇背道而馳，產生負外部性。強制保險制度能夠在一定程度上消除這種“搭便車”的現象，使得外部不經濟性內部化（竺效，2014）。其次，對于企業而言，環境責任風險具有極大的不確定性，因此，大多數企業都抱有僥幸心理而不愿投保。再則，基于環境風險的巨災性特點，一旦環境污染損害發生，企業往往會因償付能力不足而導致直接破產，這樣一來，企業只需要在現有償付能力范圍內承擔賠償責任，而對超出其償付能力范圍的損害則可以免于賠償。可以看出，環境風險巨災性特點與破產制度的結合導致企業實施環境污染行為的邊際成本較低，這也是導致企業投保積極性不高的一個原因。基于上述分析，我們可以發現，就環境污染責任保險而言，企圖通過企業自發性投保形成有效的市場需求往往很難，所以需要政府介入，通過強制保險的模式來解決這一問題。

同時需要注意的是，通過強制模式來推行環境污染責任保險制度需要法律予以強制性的明文規定，企圖通過政策性文件等效力層級較低的文件來推行恐怕難以達到強制性的效果。有研究表明，由于新修訂的《環境保護法》沒有設定強制投保環境污染責任保險要求，修法后頒布的其他規范性文件中，要求強制投保的比例比修訂前未提及此問題時還要低（馬寧，2018）。這似乎意味著，《環境保護法》第五十二條的宣示性立法不僅沒有起到鼓勵企業投保的作用，反而阻礙了環境污染責任保險的推行。再者，根據國外有關經驗可知，對于環境污染責任保險而言，沒有相關的立法，很難形成有效的市場需求。正如曾立新（2011）基于美國環境污染責任保險制度的研究所得出的結論：“美國的環保立法過程以及環境保險的發展證明，如果沒有相應的環境立法，或者環境立法對于污染者的責任規定過輕、過松，不僅不利于污染防治，也不會產生對環境污染責任保險的有效需求。”此外，從我國環境污染強制責任保險制度的發展歷程也可以看出，我國環境污染強制責任保險制度之所以發展受限，很大一部分原因也是由于所依據的文件層級不高，缺乏法律強制性，缺乏強制投保的法律依據，從而導致市場的投保需求未能被充分激發（竺效，2015）。

綜上所述，我國環境污染強制責任保險制度推行的現有障礙之一是缺乏上位法的明確規定。沒有法律明確的強制投保規定，強制保險也只能是徒有虛名，不僅會受到來自社會各方面的合法性質疑，而且其本應具有的激發市場投保需求的效用也難以實現。

三、可保性障礙——基于逆向選擇和道德風險視角

理論上，一個保險產品是否能在市場上成功運行并發揮其作用，需要考慮兩方面的問題：可保性和可銷性。可保性指的是保險產品所針對的風險具有可保性，即保險公司可以準確地設定費率來精準地反映風險。可銷性意味著必須有足夠多的個人或企業愿意以覆蓋保險公司賠付成本和利潤的價格來購買保險產品（保羅·K.弗里曼、霍華德·昆路德，2016）。

鑒于我國已經明確規定要實行強制保險模式，因此可銷性問題不再贅述。至于可保性，則需要滿足兩個基本條件：（1）保險公司有能力識別并盡可能量化風險；（2）保險公司有能力針對每一個客戶厘定保險費率。可保性會涉及逆向選擇和道德風險問題。首先，如果保險公司不能識別不同客戶所存在的風險差異，那么保險公司就難以針對不同客戶所存在的風險來厘定費率差異，導致的后果就是“劣幣驅逐良幣”的現象發生。這就意味著保險公司每次承保都是大概率要承擔保險責任的交易，最后的結果就是導致保險公司不會再為市場提供這樣的保險產品了。道德風險則是指，投保之后，由于風險轉嫁給保險公司承擔，客戶反而不會注意去防范風險了，最終的結果就是保險公司賠付的概率大大增加，沒有動力再去提供類似的保險產品。我國環境污染強制責任保險的推行同樣面臨逆向選擇和道德風險問題。

（一）逆向選擇障礙

解決逆向選擇問題的關鍵在于建立一套成熟的風險評估機制，將高環境污染風險與低環境污染風險區分開來，針對不同的環境污染風險適用不同的保險費率。目前，在保險費率方面，根據2017年《管理辦法（征求意見稿）》第七條的規定可知，我國環境污染強制責任保險的保險費率實行基礎保險費率及其調整系數制度，而不是統一保險費率制度。這說明，保險人可以根據被保險人之間環境風險的不同來具體確定特定被保險人的保險費率。但是，在環境風險評估方面，我國已經出臺的相關文件卻只有三個：（1）《環境風險評估技術指南——氯堿企業環境風險等級劃分方法》（環發〔2010〕8號）；（2）《環境風險評估技術指南——硫酸企業環境風險等級劃分方法（試行）》（環發〔2011〕106號）；（3）《環境風險評估技術指南——粗鉛冶煉企業環境風險等級劃分方法（試行）》（環發〔2013〕39號）。可以看出，目前我國在環境風險評估方面還存在很多空白需要填補，未來需要進一步完善。

（二）道德風險障礙

保險作為一種風險轉移機制，普遍存在道德風險問題。而在強制保險模式中，道德風險問題就更加突出。一般而言，保險產品的承保范圍決定了企業轉移風險的范圍。承保范圍太窄不利于吸引被保險人，很難激發投保需求；承保范圍太寬又容易引發道德風險問題。

自環境污染責任保險制度實施以來，我國環境污染責任保險的承保范圍表現出一種逐漸具體化并且逐漸擴張的趨勢。在2007年《指導意見》中，關于承保范圍的表述為：“現階段環境責任保險的承保標的以突發、意外事故所造成的環境污染直接損失為主。”而在2013年《指導意見》中，該意見對環境污染強制責任保險的承保范圍進行了具體化的列舉，將人身傷害及財產損失、必要的施救費用、清污費用等均納入了承保范圍。相比之下，2017年發布的《管理辦法（征求意見稿）》則明顯對承保范圍進行了擴張，其第六條規定環境污染強制責任保險的保險責任包括：第三者人身損害、第三者財產損害、生態環境損害、應急處置與清污費用。通過對相關文件中關于承保范圍規定的梳理，可以發現我國環境污染強制保險的承保范圍具有如下特點：（1）第三者人身損害、財產損害、應急處置清污費用等，通常都會被納入承保范圍；（2）就生態環境損害而言，一開始是不承保的，但2017年發布的《管理辦法（征求意見稿）》開創性地將其納入了責任范圍；（3）一般只承保因突發性的、意外的事故造成的損失，對累積性的、漸進性的環境污染損害幾乎不予承保；（4）一般只承保直接損失，間接損失不予承保。總體來講，目前我國環境責任保險產品的承保范圍要小于歐美國家（於方等，2017）。

總之，解決環境污染強制責任保險逆向選擇問題的關鍵在于，通過完善各行業環境污染風險評估機制，使高風險的被保險人與低風險的被保險人能夠在投保前予以區分，以便對其適用不同的保險費率。至于道德風險障礙，考慮到承保范圍問題與道德風險障礙聯系十分緊密，因此，在下文中，本文將具體著眼于承保范圍方面的兩大爭議問題的探討：一是生態環境損害是否應納入承保范圍；二是漸進式、累積式環境污染引起的損害是否應納入承保范圍。

四、生態環境損害納入承保范圍之探討

正如上文所述，在2017年《管理辦法（征求意見稿）》出臺之前，生態環境損害一直未被納入到環境污染責任保險的承保范圍，而《管理辦法》卻明確規定責任范圍包括生態環境損害。可以看出，對于環境污染強制責任保險而言，其承保范圍是否應當包括生態環境損害本身存在爭議。

生態環境損害指的是“純粹的生態環境損害”，即沒有特定受害人的，對環境本身所造成的損害。其不同于傳統環境侵權中以生態環境為媒介而最終表現為特定主體的財產損失、人身損害等（竺效，2007）。在法律層面，將生態環境損害納入環境污染責任保險的承保范圍需要解決兩個層面的問題：第一，基于“不賠則不保”的基本理念，在實體法領域，污染者是否需要就其環境污染行為造成的生態環境損害承擔賠償責任；第二，由于生態環境損害沒有指向特定的受害人，那么在程序法領域，生態環境損害賠償的請求應由誰去主張。因此，考慮是否應將生態環境損害納入我國環境污染強制責任保險的承保范圍，需要考察我國在實體法和程序法層面是否已經有相關規定予以配合。

在實體法層面，《環境保護法》第六十四條規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”第六十五條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”此外，2015年1月6日，最高人民法院針對環境公益訴訟案件的審理出臺了《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”）。該司法解釋第十八條規定：“對污染環境、破壞生態，已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。”第二十一條規定：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。”從上述條文的內容可以看出，污染者需要對因其污染行為造成的生態環境損害承擔責任，雖然具體的責任承擔形式根據具體情況可能有所不同，但要求污染者就其造成的生態環境損害承擔損害賠償責任已是于法有據。

在程序法層面，我國法律也有相關規定。《民事訴訟法》第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。《環境保護法》第五十八條也規定，對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，可以由符合以下條件的社會組織向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。可以看出，就生態環境損害而言，我國在法律上賦予了相關主體訴訟權利，因此，并不會出現因程序缺失導致實體目的落空的情形。

生態環境損害是否應當納入承保范圍也與生態環境損害的可保性相關（馬寧，2018）。判斷生態環境損害本身是否具有可保性主要取決于保險人能否準確預測環境自身損害的發生概率與損害程度（保羅·K.弗里曼、霍華德·昆路德，2016）。因此，判斷我國是否應將生態環境保險納入環境污染強制責任保險承保范圍，需要考慮我國目前是否已經具備相應的基礎設施條件來支撐保險人承保生態環境損害風險。

保險原理中的“大數法則”要求：當統計數據達到一定規模時，可以根據以往經驗預測出生態環境損害發生的概率和程度。這就意味著，如果缺乏可信的統計數據，“大數法則”也就無法發揮作用（竺效，2007）。具體到我國，由于我國環境責任保險工作起步晚，發展又比較緩慢，關于環境責任保險的案例又很少，因此，長期以來，我國都缺乏相關的歷史統計數據作為可保性基準（郭權，2016）。此外，由于保險公司缺乏相應專家對環境損害進行識別和評估，因此，從目前保險公司擬定的環境責任保險合同條款來看，有些保險公司仍然未將生態環境損害納入其環境責任保險合同的承保范圍。以中國平安財產保險股份有限公司于2017年12月14日公布的《平安環境污染責任保險條款》為例，該保險條款的第三條、第四條、第五條對保險責任范圍進行了規定，包括第三者的人身傷亡或財產損失、清理費用、應急處置費用以及仲裁或訴訟等法律費用，卻并未將生態環境損害包括進去。在中華聯合財產保險股份有限公司于2017年12月19日發布的《環境污染責任保險條款》中，其第三條、第四條以及第五條同樣對保險責任的承保范圍作出了規定，內容與平安保險的承保范圍一致，也未將生態環境損害納入承保范圍（環責險條款內容來源于中國保險行業協會官網，訪問日期：2018年4月22日）。這說明，盡管政府層面要求將生態環境損害納入承保范圍的呼聲很高，但只要技術層面的問題解決不了，保險企業仍然不會愿意承保生態環境損害風險。

五、漸進式、累積式環境污染引起的損害納入承保范圍之探討

理論上，環境侵權損害可分為突發性損害和漸進性損害。有學者進一步根據發生原因及結果對“突發或漸進性污染”的概念進行了四種區分：（1）原因突發和結果突發；（2）原因突發和結果漸進；（3）原因漸進和結果突發；（4）原因漸進和結果漸進（李松，2004）。也有學者認為，對損害結果的認定不能僅從某一時間點來認定，而是應當從整個侵權過程來認定。如果事故的發生本身就具有長期性，那么應當將其認定為漸進性損害（葉寶榮，2015）。

一般而言，在突發性損害中，受害人容易確定，因果關系以及損害認定較為容易。因此，各國環境污染責任保險的承保范圍中均包括突發性損害（竺效，2014）。而對于漸進性損害，由于其是環境污染經過長時間的累積而形成的致害結果，在因果關系以及損害范圍認定上均較為困難。因此，對于漸進式損害是否屬于環境污染責任保險的承保范圍，各國立法和實踐均有所不同（鄧嘉詠，2018）。

從美國立法與實踐進程來看，20世紀60年代以前，在專門的環境責任保險出現之前，美國大部分環境污染責任是由一般商業責任保險承保的，其范圍通常不包括漸進性損害，直到1966年，才將漸進性損害與突發性損害同時納入了責任保險承保范圍。1970年，在實踐中，保險公司再次恢復以前做法，在一般商業責任保險單中僅將“突然和意外（sudden and accident）”污染納入承保范圍，排除了漸進性污染（程玉，2017）。但是在Jackson Township案中，法院表達了對“突然和意外”的不同理解，其認為：雖然漸進性污染對于保險人而言是持續的、累積的，但是對于被保險人而言是“非故意和非預期”的，仍然屬于突發的、意外的情形，故而應當納入承保范圍（曾立新，2011）。后來，美國保險公司又在一般商業責任保單中制定了污染絕對除外條款，排除了所有污染損害，規定無論污染損害是意外發生的還是漸進發生的，都不予承保（Bick、Thomas K.，1998）。此后，美國的環境污染損害責任一般由專門的環境污染責任保險承保，承保范圍既包括突發性的損害，也包括漸進性的損害（程玉，2017）。在德國，環境污染責任保險范圍起初也只限于突發性事故污染所引發的環境責任，但從1965年起，保險人開始承保漸進性的水污染損失。最后，德國對突發性污染和漸進性污染不再作區分，統一納入承保范圍（鄧嘉詠，2018）。至于法國，其“污染特別保險單”的承保范圍同樣包括漸進式、累積式的環境污染事故導致的損害（原慶丹等，2012）。

具體到我國，2007年《指導意見》明確指出“現階段環境責任保險的承保標的以突發、意外事故所造成的環境污染直接損失為主”，將漸進性污染所造成的損害直接排除在環境污染責任保險的承保范圍之外。至于2017年發布的《管理辦法（征求意見稿）》，雖然沒有明確規定承保漸進性污染造成的損害，但通過對具體條文內容的分析，可以發現對于特定情況下的漸進性損害是被納入了承保范圍的。

具體而言，《管理辦法（征求意見稿）》第六條第一、第二款均把造成第三者人身損害或財產損害的情形規定為：環境高風險企業因突發環境事件或者生產經營過程中污染環境導致的第三者人身損害或財產損害。將環境高風險企業因突發環境事件導致第三者人身或財產損害界定為因突發性污染導致的損害自無異議。但是，將環境高風險企業因生產經營過程中污染環境導致的第三者人身或者財產損害同樣界定為因突發性污染導致的損害就存在一定的討論空間了。需要注意到的是，第六條第三款在具體解釋生態環境損害時只包括了突發環境事件導致的生態環境損害，未將企業因生產過程中污染環境的情形納入進去。從這個角度可以看出，立法者似乎有意將突發性環境事件導致的損害與企業因生產經營過程污染環境導致的損害相區分，并且認為企業因生產經營過程中污染環境導致的第三者人身或財產損害屬于承保范圍，而企業因生產經營過程中污染環境導致的生態環境損害則不屬于承保范圍。因此，可不可以做這樣一個推斷：所謂的企業因生產經營過程中污染環境導致的損害包括了漸進性污染導致的損害，也就是說，依照《管理辦法（征求意見稿）》的現行規定，漸進性損害是有可能被納入承保范圍中去的。

從這個意義上來說，如果未來《管理辦法》能夠順利出臺，似乎可以認為，我國環境污染強制責任保險的承保范圍同樣也是包括漸進性損害的。不過，由于漸進性環境污染時間周期跨度大，在因果關系認定上又更為復雜，將其納入環境責任保險的承保范圍容易引發更大的道德風險問題。因此，要想避免將漸進性污染納入承保范圍給環境責任保險帶來的不利影響，需要完善其他相關制度予以配合。

六、結語

環境污染強制責任保險推行至今，已進入發展的攻堅階段。但是，工欲善其事，必先利其器。要想讓環境污染強制責任保險制度在我國充分發揮其制度優勢，必須解決好面臨的相關問題。首先，上位法的長期缺位會使環境污染強制保險制度的推行遭受合法性質疑，因此，需要盡快在立法層面作出努力。其次，回歸到保險制度本身，環境污染強制責任保險作為一種保險產品，同樣面臨逆向選擇和道德風險等可保性問題，亟待解決。解決逆向選擇問題的關鍵在于使保險人能夠事先對被保險人的環境風險進行預測評估，并且根據被保險人環境風險的高低程度來厘定保險費率。而我國目前在環境風險評估方面仍舊存在諸多空白，需要予以填補。至于道德風險問題，強制保險模式的適用本身就使環境污染責任保險中的道德風險問題更加突出，而承保范圍過大更易引發被保險人道德風險情形，因此，在將生態環境損害或漸進性污染損害納入承保范圍的同時需注意完善其他相關制度予以配合，以防止道德風險問題的發生。

當然，除了制度本身的因素以外，環境污染強制責任保險的成功推行也離不開外在的激勵因素，這與該保險的可銷性息息相關。因此，當局者需要進一步考慮的是如何激發環境污染強制責任保險本身的市場需求，而不是僅僅簡單粗暴地期望適用“強制”模式解決所有問題。或許，可以考慮，在構建綠色金融體系的大背景下，將環境污染責任保險與其他綠色金融產品聯系起來，增強各種金融機制之間的互動。比如，可以將環境污染責任保險機制與綠色信貸機制聯動起來，將企業投保環境污染責任保險的情況與企業獲取信貸的資質和額度等掛鉤。

事實上，所謂的環境污染強制責任保險，歸根結底就是利用保險這一傳統的金融產品進行環境風險管理，從而達到分散環境風險的目的。因此，在這個過程中，不論是可保性問題，還是可銷性問題，環境風險最終能否被有效分散，關鍵還在于讓環境污染強制責任保險成為真正意義上的保險。