運用法治思維強化城市管理綜合執法

王蕾 （中共洛陽市委黨校）

中共中央在十八屆三中全會和四中全會公報中提出“推進綜合執法，理順城管執法體制，提高執法和服務水平”的總體要求后，各地都對城市管理綜合執法體制進行了改革探索，紛紛掛牌成立了城市管理局。近年來，城管部門雖然也取得了一定的工作成效，但在實際工作中仍存在不少問題，需要運用法治思維進一步完善。

城市管理綜合執法存在的主要問題

（一）執法體制：頂層設計缺失，體制尚未健全

近年來，城市管理執法體制改革作為推進城市發展方式轉變的重要手段列入全面深化改革議程。根據2015年12月24日《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》（中發[2015]37號），各地進行了不同程度的改革探索。但有些地方在改革中仍然存在“撥撥動動、不撥不動”的情況，城市管理體制改革“三定”（定職能、定機構、定人員編制）方案遲遲不能確定，導致體制不順、職責不清、權限不明、事項繁雜等問題出現，在實際工作中處于無黨組、無人員、無執法權的“三無”狀態。一方面城管執法機構與其他部門協調不力，多頭管理、重復執法與相互推諉、無人負責現象并存；另一方面有關部門不愿意配合城管執法，致使城管部門時常陷入“單打獨斗”的局面，不利于執法工作順利開展。例如，有些地方每年有上百場農村集市，農戶們經常將攤位擺在路面，嚴重影響車輛通行。城管部門雖聯合交管部門、街道辦事處及相關村委會等單位共同執法，但仍無法有效解決混亂無序的集市問題。

（二）執法依據：相關法律缺失，執法依據散亂

在實際工作中城管執法依據零散不一，不同執法事項需要適用不同領域的法律依據，例如涉及規劃事項要適用《城鄉規劃法》，涉及濕地保護事項要適用《濕地保護條例》，涉及市容環衛事項要適用《城市市容和環境衛生管理條例》，諸多散亂的法律依據會讓一些法律功底不扎實的執法人員無所適從。此外，目前缺乏較為統一的有關城市管理綜合方面的法律法規，使得城管體制、機構設置、職責權限等問題尚無明確法律依據，不利于保障城管執法。

（三）執法主體：法治理念不牢，執法質量不高

城管執法人員來源不一、身份多樣、素質不齊，嚴重影響執法的規范性和執法水平。據調研，A省B市C區的城市管理綜合執法大隊下設兩個大隊，共有執法人員76人，其中正式在編職工42人，是由原執法大隊的11人、城鄉規劃局調整的6人、園林綠化中心調整的9人、環境衛生管理局調整的16人組成，其余34人均為臨時招聘的協管人員。這種人員構成狀況很難保證執法人員之間的團結協作和執法規范。在實際工作中，部分執法人員基于人少事多的壓力習慣運用管制思維處理問題，遇到如流動攤販、農村集市等較為棘手的問題不注意工作方法，往往以硬碰硬，導致矛盾激化。尤其是招聘的部分協管人員，由于缺乏嚴格的入口關和規范的權限分工，致使其法律素養參差不齊，從事輔助執法行為不規范、不文明，容易引起群眾反感。此外，由于考評機制、協調機制不健全，導致“多干多錯、少干少錯”的不正常現象存在。

（四）執法對象：弱勢群體為主，難以積極配合

城市管理的執法對象與一般行政執法對象不同，大多是處于社會底層、生活相對困難的弱勢群體。這類人員往往受教育程度較低、基本素質較差、法治觀念薄弱，很難積極主動地自覺配合城管執法。雖然現在城管部門大力倡導“721工作法”，但對于亂設門頭店牌、亂擺流動攤位、亂停亂放車輛、亂排亂放油污等行為僅靠說服教育方式效果甚微，如果過多采取強制措施又有失人性化，導致問題層出不窮、屢治不改。

（五）執法保障：保障力度薄弱，影響執法效果

基本執法力量薄弱。城市管理綜合執法事項包括市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理等方面的全部工作，以及政府依法確定的與城市管理密切相關、需要納入統一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。面對如此紛繁瑣碎的事務，城管執法部門普遍處于在編人員比例偏少、具備執法資格的人員更是寥寥無幾的窘境。據調研，上述A省B市C區的城管執法大隊中，具備執法資格的人員僅有13人，而每天需要處理的案件平均有近30起。面對如此繁重的任務，現有執法人員數量顯然不夠，甚至有時還達不到“至少兩名執法人員共同執法”的法定要求。

物質基礎保障不力。缺乏必要的物質保障，勢必影響城管執法效果。目前，城管執法部門在人員服裝、車輛配備、執法裝備等方面缺乏統一規范的標準和保障。例如基層城管執法服裝和標志標識不統一、配備的執法車輛不統一、執法裝備不夠用等問題，從一定程度上影響了城管隊伍的整體形象，也降低了城管執法的權威效力。

社會導向有失偏頗。近年來，由于部分城管人員管理方式簡單粗暴，媒體為博眼球又夸大其辭，不明真相的公眾幾乎一邊倒地指責城管人員，致使城管隊伍被妖魔化。有關城管的正面新聞輿論報道缺失，影響了執法對象的自覺配合和公眾的理解支持。此外，社會組織、行業協會、志愿者組織未能在綜合管理中充分發揮作用，城市管理仍然依賴有限的政府管理，社會治理的潛力有待進一步發掘。

信息化建設較滯后。自住房和城鄉建設部對數字化城市管理工作進行部署以來，現代化城市管理方式著實取得了顯著成效。不容忽視的是，部分地區在落實數字化城市管理工作中仍存在一些問題，如對數字化城市管理工作重視不夠、認識不足，數字化城市管理平臺系統建設較為滯后，“信息孤島”現象依然存在。規劃、國土、建設、公安等相關部門對數字化城市管理工作的機構設置、職責界定和運行機制統籌不夠、謀劃不足，致使保障體系不完善，系統運行效果不佳。

法治思維在城市管理綜合執法中的運用

城市管理綜合執法出現一系列問題并被人們廣泛詬病，固然有著體制、制度、人員素質等方面的原因，但如果從現代治理理念反思，最根本的原因是在體制安排、制度設計和執法活動中仍缺乏法治思維方式。因此，要提升城市管理綜合執法水平，就要在城管執法中正確運用法治思維。

法治思維具有規范性、程序性、限制權力等特點，是法治理念應用于法治實踐時反映在實踐者思維中的特殊過程。在綜合執法中要踐行法治思維，須做到以下幾點：

首先，在城市管理的價值取向上要注重保護公民權利。過去沿用的管制思維延續了等級秩序和計劃經濟的慣性，把維護城市市容市貌整潔、交通秩序通暢和官方命令的權威性等秩序性價值看作最高追求。在這些秩序性追求的背后難免會夾雜著面子工程、政績工程等因素，往往把流動商販、強拆對象等視為搗亂或破壞分子，忽視這些弱勢群體的基本生存權、財產權甚至人身權，傾向于采取強力手段維護管理秩序。在新形勢下，我們必須摒除管制思維，切實以維護行政相對人合法權益為首要工作目標。

其次，在城市管理的依靠力量上要注重發動社會力量。政府的權力和資源長期以來高度集中，形成了“強政府－弱社會”的格局，民眾和各類社會組織僅僅被視為管理對象而被排斥在管理和參與的渠道之外，知情權、參與權、監督權等權利難以實現。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必須充分發揮社會公益組織和自治組織的協同治理作用，將執法對象的需求建議、反饋意見、日常監督等內容通過契約機制轉移給民間組織，在提高服務效率的同時保持對其法律上的監督制約。在管理規范的制定、管理區域的設置、利益沖突的協調、執法行為的配合等方面與相關主體充分溝通、平等協商，以便凝聚共識、達成互信，爭取他們的理解、支持與配合。

再次，在城市管理的執法依據方面要注重遵守法律規則。城市管理綜合執法依據“先天不足”，其職權范圍、執法程序、裁量標準缺乏明確規范和有效制約，更多受地方政府和領導意志左右，在追求政績的驅動下容易突破法律底線，有較大的隨意性。要運用法治思維強化城市管理，領導干部必須率先敬畏法律、樹立規矩意識、堅守底線思維，在不違背法定程序的前提下，結合案件實際情況、排除人情世故干擾，合理運用自由裁量權，公正客觀地處理問題。

最后，在城市管理的執法方式上要注重多用說服教育。基于傳統官本位思想和重管理效果的導向，一些城管人員在執法中往往沒有耐心和執法對象平等溝通，而是采用簡單粗暴的手段解決問題，導致城管人員一度成為執法對象的“天敵”。現在在城管執法過程中倡導的“721工作法”，即執法手段中70%靠服務、20%靠管理、10%靠處罰，就是法治思維在實際工作中的具體體現。執法人員要以服務手段為主、強制手段為輔，優先選用柔性執法方式處理問題、化解矛盾。

提升城市管理綜合執法水平的具體建議

（一）相關領導務必提高重視，加快推進城管體制改革

要加快推進城管體制改革步伐，離不開各級黨政領導高度重視，同時需要城市管理綜合執法部門領導繼續發揮主觀能動性，先行先試做好本職工作：第一，盡快落實城市管理體制改革“三定”方案，厘清城市管理部門與其他各部門之間的權責分工。對劃定屬于城市管理部門工作職責的事項，統一要求、統一標準、完善手續、盡快移交。第二，進一步理順內部協調機制。城市管理綜合執法部門要協調好與城建監察、規劃監察、園林綠化、環境衛生管理等機構與機構之間、機構與機關之間的關系，可以從以下幾方面努力：一是按照城管機構規格，配備相應級別的班子成員，整合領導力量；二是實現城管部門對二級機構人財物的統一管理，形成“上下一盤棋”思想；三是城管部門加大在人事任免、業務管理、績效考評等方面的領導力度，以便協調內部關系；四是分步實施、穩妥推進二類公益性崗位改革。為了保障職工利益、維護社會穩定，在對園林綠化、環境衛生管理等二級機構實行“管養分離”的改革過程中，可逐步實行從“政府單一采購”以確保穩定，到“鼓勵承接市場業務”以逐步放手，再到實現“管理編制精簡、養護業務外包”的改革步驟。第三，建立聯合執法長效機制。例如河南省開封市作為河南省重新組建城市管理局并加掛城市綜合執法局牌子的城市，在聯合執法方面大膽創新、先行先試。開封在職數核定范圍以外，探索建立公安部門與城市管理部門領導交叉兼職、公安派駐城管執法、律師駐隊執法等聯合執法制度，實現城管部門與公安部門“證據聯用、信息聯通、執法聯動”的“三聯機制”，提高城管機構依法行政能力。

（二）盡快完善相關管理制度，確保執法機構有效運轉

城管執法事項繁多，所涉法律依據龐雜多樣。住房和城鄉建設部于2017年3月30日發布《城市管理執法辦法》后，各省市立法機構也紛紛出臺了結合地方實際的城市管理綜合執法條例。雖然相關管理制度相繼出臺，但具有直接適用性、可操作性的具體執法依據匯編工作尚不完善。有的城管部門為了便于執法人員查找執法依據，自行創新將常用的17項基層執法依據匯編成冊，但這種做法存在不完整、不規范、不權威的問題。因此，建議地市級城管部門盡快擬定《城市管理綜合執法范圍指導建議》，對已納入城市管理綜合執法行政事項，明確列舉相應的設立依據，對指導執法主體依法行政具有積極作用。同時，要制定激勵執法人員干事創業、建立容錯糾錯機制的具體辦法，鼓勵城管人員及其他執法人員積極作為，形成愿執法、敢擔當的良好氛圍。

（三）提升城管人員執法水平，建設法治型服務型政府

要確保城管執法的法治化水平，就必須多方面提升城管隊伍整體素質：一是加強對協管隊伍的嚴格管理。基層城管部門可制定《城市管理綜合執法協管人員管理辦法》，建立健全協管人員的管理聘用、隊容風紀、福利待遇、教育培訓、考核獎懲、廉政監督、責任追究等長效管理機制和具體措施，建立協管人員用工備案管理信息系統。例如應明確在確保在編人員數量、職責到位的基礎上，根據實際工作需要聘用協管人員；控制協管人員數量不得超過在編執法人員數量，明確協管工作職責范圍僅限于輔助性事務；統一制式服裝和標志標識；推行并完善協管員持證上崗、編號管理等制度。二是制定執法人員定期培訓制度。從事城管執法的人員不一定都是具備法律或相關專業知識的人員。部分執法人員未接受過系統法律專業學習、法治理念較為薄弱；同時，大多執法人員對技術性較強的問題不具備基本判別能力，諸如環保是否達標等專業技術問題時常困擾執法人員，影響了執法的權威和效力。三是嚴格落實執法禁令。一方面，城管等相關部門要嚴格遵守《城市管理執法辦法》等法律法規和紀律規定，恪守城市管理執法的“七個禁止”，對違反紀律發生執法責任事故的，經查實立即啟動問責程序；對于不符合城市管理執法人員條件、不適合繼續留在城市管理執法隊伍的，要依法依規予以辭退或調離。另一方面，城管部門要加強學習2018年10月1日正式實施的《城市管理執法行為規范》，盡快理解掌握規定，便于嚴格規范執法。四是強化科學服務理念。在堅持“721工作法”的前提下，要充分考慮執法對象的實際困難，強化“以疏為主、以堵為輔”的執法理念，積極創造條件幫助其解決實際困難。對于個別不服管理、惡意抗法的相對人，必要時要果斷采取強制措施，確保執法嚴肅性。

（四）強化城管執法保障力度，打造專業規范執法隊伍

營造輿論氛圍，鼓勵全民共治。宣傳部門、新聞媒體要開設“執法專欄”，及時定期宣傳嚴格文明公正執法的正面典型，在注意保護執法對象個人隱私的基礎上適度報道阻撓執法、暴力抗法的負面案例，突出城管執法艱辛，贏得公眾理解支持，營造良好執法氛圍。同時，要研究出臺鼓勵行業協會、社會組織、志愿者組織等社會力量參與協助執法的政策措施，譬如協助執法與推薦就業、榮譽獎勵等內容相關聯，構建全民共建共治共享的社會治理格局。

加快城市管理的信息化建設。信息化建設離不開地方各級各職能部門的通力合作。不僅要實現省市級城管部門“數字化管理中心”與各縣區城管數字化信息平臺的縱向聯網，還要實現縣區級相關職能單位與縣區城管數字化信息平臺的橫向聯網，形成城管、交警、規劃、國土、食藥監、工商等各部門的有效聯動，推動部門間信息共享，提高工作時效和工作效率。此外，還要繼續強化數字化城市管理平臺建設，使信息化管理覆蓋到整個社會自然人、法人，保證市、區、街道、社區以及自然人和法人之間信息暢通。