美國州際高速公路鋪設與種族沖突

董俊

摘 要： 州際高速公路的鋪設是美國交通史上破天荒的舉措，其重要性和巨大影響毋庸置疑，但也產生了新的種族問題：大量非洲裔美國人社區在高速公路的修建過程中遭到了刻意破壞，加重了種族矛盾。其中，橫穿田納西州納什維爾黑人社區的40號州際高速公路就是一個突出的案例。從40號州際公路的路線制定到黑人社區居民反對的失敗，都深刻地反映了地方政府在規劃路線時對黑人社區的刻意破壞與對黑人權益的漠視，折射了高速公路鋪設過程中的種族不平等。公路鋪設之后又便利了白人和就業機會的外遷，加劇了就業隔離和居住隔離，帶來了嚴重的交通不公平和種族隔離問題。關鍵詞： 美國州際高速公路；40號州際公路；納什維爾；交通公平

4.1萬英里的美國州際高速公路系統被認為是“自金字塔以來最大的公共工程項目”，①為美國現代城市郊區化提供了重要的技術支撐，②促進了人口與工商業外遷，極大地推動了郊區的發展，也令在大都市區化過程中本已步入衰退的中心城市問題更加嚴重，史無前例地改變了整個國家的城市和郊區景觀。州際公路系統對美國社會產生了巨大而深遠的影響，但也帶來了嚴重的環境、種族和社會問題。美國公路的大規模鋪設開始于20世紀50年代，得到了聯邦政府的大力資助。最初，高速公路的鋪設主要是為了適應汽車交通的發展、緩解交通擁堵、促進經濟發展，還有國防方面的考慮，受到地方政府和汽車、石油等產業的積極歡迎。但在建設過程中，由于路線規劃、房屋拆遷、環境破壞等問題，批評浪潮漸起，甚至在20世紀六七十年代形成了聲勢浩大的抵制高速公路運動（Highway revolts）。其中，拆遷問題是人們反對公路修建的一個重要原因，在鱗次櫛比的城市區域鋪設結構巨大的高速公路必然會損傷已經存在的建筑結構，大量房屋與社區因公路修建而遭到拆毀。在此過程中，黑人和其他少數族裔社區遭到了毀滅性打擊，穿過這些社區的路線規劃極其常見，有些甚至是高速公路官員和政策制定者有意為之，刻意讓高速公路穿過黑人和少數族裔社區，達到既拆除這些有色種族社區又完善公路系統的目的。因高速公路修建而搬遷的家庭并未得到合理充分的補助，而且公路修建之后，便利了人口、工商業和就業機會的外流，而受種族歧視等原因被隔離在中心城市的有色種族大多無法使用汽車交通實現通勤工作，導致了社會隔離和種族矛盾的加劇。

如今，在評估高速公路對郊區化、經濟發展及環境方面影響的同時，也有研究者開始關注州際高速公路系統修建帶來的不平等問題，例如，論文集《高速公路之劫：交通種族主義與通往平等的新路徑》Robert D.Bullard， Glenn S.Johnson and Angel O.Torres， eds.， Highway Robbery： Transportation Racism & New Routes to Equity， Cambridge： South End Press， 2004.認為交通公平和環境正義、民權運動的目標一致，是一種值得去抗爭的基本權利。因為交通系統并不是憑空出現的，它是經過規劃而來的，而且經常對窮人和少數族裔不利。《計劃的破壞：州際高速公路與中心城市房屋》Raymond A.Mohl， “Planned Destruction： The Interstates and Central City Housing，” in Raymond A.Mohl， Roger Biles， eds.， The Making of Urban America（Third Edition）， Lanham： Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2012， pp.287-302.一文引用了大量因高速公路修建而遭到破壞的非裔美國人社區的案例，認為州和地方抱著“一石二鳥”的心態，試圖利用聯邦援助高速公路的資金來清理內城衰敗地區，提升市中心的地產價值，同時解決交通問題。作者認為高速公路規劃者甚至有意讓高速路線穿過非裔美國人社區。《通往不公的高速公路：州際高速公路系統對美國城市貧困及少數民族社區的不同影響》David Karas， “Highway to Inequity： The Disparate Impact of the Interstate Highway System on Poor and Minority Communities in American Cities，” New Visions for Public Affairs， Vol.7

（April 2015）， pp.9-21.一文認為美國公路系統是在經濟和交通發展掩蓋下的吉姆·克勞時代的隔離。研究州際高速公路帶來的交通不平等問題對我們更加全面地認識和評價州際高速系統非常有益，本文主要以40號州際公路的鋪設與納什維爾黑人社區為例論述美國公路鋪設對黑人社區的影響，該案例十分突出，從40號州際公路的路線制定到黑人社區居民反對的失敗，都深刻地反映了地方政府在規劃高速公路路線時對黑人社區的刻意破壞與對黑人權益的漠視，折射了高速公路鋪設過程中的種族不平等。

一、美國州際高速公路系統的修建與種族問題的來源

美國公路建設可追溯至19世紀末全國性的“公路改良運動”（Good Roads Movement），該運動最初由自行車組織倡導，主要致力于改善鄉村道路，后來聯邦政府也在各種宣傳機構的鼓動下參與到修建活動中來。孫群郎：《美國城市郊區化研究》，第128-130頁。《1916年聯邦援建道路法》確立了聯邦與州合作修建公路的理念，授權農業部長通過各州的高速公路部門與各州合作，共同負責鄉村郵路建設。法案要求各州設立的“州高速公路部門”（State highway department）是指由州法律授權的，可以執行相關職能的部門、委員會或者官員。Federal Aid Road Act of 1916， 39 Stat.355.US Government Publishing Office， 1916-07-11.http：//legisworks.org/sal/39/stats/STATUTE-39-Pg355a.pdf（2018-05-07）.在法案通過前的1914年，美國已經有33個州擁有高速公路部門，到1919年，所有州都設立了符合規定的高速公路部門。Ellis L.Armstrong， ed.，History of Public Works in the United States， 1776-1976， Chicago： American Public Works Association， 1976， pp.75，78.1918年第一次世界大戰爆發，軍用運輸劇增。除了鐵路，那些非軍事用途的普通公路也承載過量，同時非軍事的運輸也在增多，大大增加了對于良好道路的需求。Owen D.Gutfreund， Twentieth-Century Sprawl： Highways and the Reshaping of the American Landscape， New York：Oxford University Press， 2004， p.22.《1921年聯邦高速公路法》重申了聯邦與州合作的原則，細化了“州高速公路部門”的內容，指代包括所有州級部門、委員會、局，以及擁有足夠權力、能夠勝任和聯邦合作的官員。法案中的“高速公路”“highway”涵蓋的范圍比較廣，包括路權（rights of way）、橋梁、排水、結構、路標、護欄，以及與公路相連的保護結構，不過依然不包括城市道路。Federal Highway Act of 1921， 42 Stat.212.US Government Publishing Office， 1921-11-09.http：//legisworks.org/sal/42/stats/STATUTE-42-Pg212.pdf（2018-05-07）.1916年和1921年法案是聯邦政府援建公路的開始，為后續援建奠定了基礎。

20世紀30年代，由于經濟危機的影響，聯邦政府開始更多地參與經濟，哈伯特·胡佛和富蘭克林·羅斯福都非常重視道路建設對就業和經濟的影響，Tom Lewis，Divided Highways：Building the Interstate Highways，Transforming American Life，Ithaca： Cornell University Press，2013，pp.22-23.尤其是羅斯福總統，他是收費高速公路的積極推崇者。1938年2月8日，羅斯福總統召見公共道路局（Bureau of Public Roads）公共道路局（BPR）成立于1915年，負責道路建設相關工作，其前身是成立于1893年的道路調查辦公室（the Office of Road Inquiry）。1967年公共道路局的職能轉移至成立于1966年的聯邦高速公路管理署（Federal Highway Administration）。參見 U.S.Department of Transportation， Federal Highway Administration， 2012-09-17.https：//www.fhwa.dot.gov/about/（2018-05-11）.局長托馬斯·麥克唐納（Thomas McDonald），討論道路修建問題，總統在一幅美國地圖上畫了3條東西走向和5條南北走向的路線，要求麥克唐納研究建立一個溝通北美大陸的收費高速公路系統的可行性。麥克唐納在4月16日提交的內部報告中指出，國家非常需要一個高速公路系統來保證機動車輛的順暢通行，但是認為公路的收費不足以償還融資的債券，收費公路在都市區域或許可行，但農村地區的交通流量不能保證足夠的收費來償還債券。Richard F.Weingroff， “President Franklin D.Roosevelt and Excess Condemnation，” U.S.Department of Transportation， Federal Highway Administration， 2017-06-21.https：//www.fhwa.dot.gov/infrastructure/excess.cfm（2018-03-07）.6月8日，國會通過《1938年聯邦援建高速公路法》，要求公共道路局提交建立從東到西、從北到南各3條收費高速公路的可行性報告。Federal Aid Highway Act of 1938， 52 Stat.633， SEC.13.US Government Publishing Office， 1938-06-08.http：//legisworks.org/sal/52/stats/STATUTE-52-Pg633.pdf（2018-05-15）.公共道路局在1939年提交的報告《收費公路與免費公路》中再一次因融資問題否定了收費公路的可行性。報告肯定了國家在國防和未來交通方面對跨區域高速公路的需求，同時指出交通擁擠主要發生在都市區域，需要改善交通設施來解決城市街道的擁擠問題。U.S.Bureau of Public Roads， Toll Roads and Free Roads， 76th Congress， Washington： U.S.Government Printing Office， 1939， pp.Ⅶ-4.Hathi Trust Digital Library.

https：//babel.hathitrust.org/cgi/pt？id=wu.89090507302；view=1up；seq=1（2017-03-16）.如果說1939年報告提出了建立城市高速公路的必要性，那么隨后的《1944年聯邦援建高速公路法》則奠定了建立城市高速公路的基礎，該法案將城市道路納入援建范圍之內，明確表示要鋪設4萬英里的國家州際高速公路系統（National System of Interstate Highways），連接主要都市區、城市和工業中心，并且為國防服務。Federal-Aid Highway Act of 1944， 58 Stat.838， Section 7.US Government Publishing Office， 1944-12-20.http：//legisworks.org/sal/58/stats/STATUTE-58-Pg838a.pdf（2017-07-27）.但是法案里并沒有提及為該系統撥款。

到20世紀50年代，鋪設全國性高速公路的必要性與重要性愈加凸顯：汽車的普及和郊區化的發展趨勢增加了對于良好道路的需求；朝鮮戰爭結束后，國家的關注重點轉回到國內事務，修建高速公路是需要優先考慮的事項；Christopher W.Wells， Car Country： An Environmental History， Seattle： University of Washington Press， 2012， p.273.而且彼時處于冷戰時期，美國面臨著核武器的威脅，德懷特·艾森豪威爾總統認為利用高速公路進行臨戰疏散是應對核威脅的明智選擇。Tom Lewis， Divided Highways： Building the Interstate Highways， Transforming American Life， pp.88-91.50年代中期，國會通過了《1956年聯邦援建高速公路法》，拉開了美國高速公路系統修建的大幕。該法案批準248.25億美金，計劃在13年內（1957-1969）鋪設4.1萬英里的州際高速公路，聯邦政府對于公路的資助份額高達90%。法案要求建立高速公路信托基金（Highway Trust Fund）來管理高速公路建設資金，資金來源主要是對于汽油、輪胎、特殊燃料等與機動車輛相關項目的稅收。Federal-Aid Highway Act of 1956， 70 Stat.374.US Government Publishing Office， 1956-06-29.

https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-70/pdf/STATUTE-70-Pg374.pdf（2017-07-20）.這是聯邦首次將對高速公路使用者征收的消費者稅用于援助高速公路建設，根據“按需付費”（pay-as-you-go）的原則，能夠保證對公路項目的長期援助。Ellis L.Armstrong， ed.， History of Public Works in the United States， 1776-1976， p.94.另外，出于國防考慮，該高速公路系統的全稱更新為“國家州際及防御高速公路系統”（National System of Interstate and Defense Highways）。

聯邦政府的大力支持讓高速公路建設得到了飛速發展，但是修建穿過城市的高速公路不可避免地會帶來大規模房屋拆除、社區破壞、人口搬遷及環境問題。Raymond Mohl， “Stop the Road： Freeway Revolts in American Cities，” Journal of Urban History， Vol.30， No.5 （July 2004）， p.674.被高速公路穿插而過的社區，其房產價值會直線下降，更嚴重的是居民被迫搬遷，社區的聯系也會遭到破壞。Martin V.Melosi， “The Automobile Shapes the City，” Automobile in American Life and Society.http：//www.autolife.umd. umich.edu/Environment/E_Casestudy/E_casestudy4.htm（2018-01-20）. 自1956年法案通過到1967年，10年間美國有超過30萬戶居民因修建高速公路而搬遷。Bernard J.Frieden and Lynne B.Sagalyn， Downtown， Inc.How America Rebuilds Cities， Cambridge： The MIT Press， 1989， p.29.在選址過程中，高速公路規劃者有意讓高速路線穿過窮人區和少數族裔（多為非洲裔美國人或者西班牙裔美國人）社區，這是因為貧困社區的地價往往低于富裕社區；富裕社區的居民通常和地方政府領導者關系密切，這可以影響高速路線規劃。更重要的是很多城市將鋪設高速公路看作拆除黑人區的大好機會。Ibid.， p.28.所以因修建高速公路而搬遷的居民大多是窮人和少數族裔。

利用修建城市高速公路的機會拆除城市衰敗區域來復興中心城市的想法早就存在：公共道路局1939年提交的報告《收費公路與免費公路》就提到很多城市的商業區被貧困的市民占據，變成了貧民窟，需要徹底根除，以便為交通流通騰出更多空間。U.S.Bureau of Public Roads， Toll Roads and Free Roads， 76th Congress， 1st Session， House Document， No.272， 1939， pp.94-95.“大紐約締造者”羅伯特·摩西（Robert Moses）羅伯特·摩西（1888-1981）是美國著名的城市規劃者，曾出任過長島州立公園委員會和紐約州立公園委員會主席，對美國公共工程建設有巨大影響。關于摩西可參考李文碩：《羅伯特·摩西與紐約城市發展》，博士學位論文，廈門大學，2014年。也非常贊同拆除貧民窟為高速公路騰空間，認為這不僅可以改善道路，還有利于整片區域的復興。Robert Moses， “Slums and City Planning，” The Atlantic， （January 1945 Issue）.https：//www.theatlantic.com/magazine/archive/1945/01/slums-and-city-planning/306544/（2018-01-20）.自二戰時便有大批的南部黑人受戰時軍工生產的吸引遷徙到北部和中西部城市，戰后美國經濟的快速增長又繼續拉動黑人進入城市，關于“黑人城市化”可參考胡錦山：《美國黑人城市化與五六十年代黑人民權運動》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），1998年第2期，第51-56頁。這些黑人主要聚集在被白人遺棄的城市社區中，形成了大量貧民窟。誠然，也有高速路線穿過白人工薪階層社區，但修建穿過黑人社區的高速公路在州際高速修建的年代是最常見的選擇，而且受到影響的不僅僅是他們的住房，還包括教堂和商業區。Raymond A.Mohl， “Planned Destruction： The Interstates and Central City Housing，” in Raymond A.Mohl， Roger Biles， eds.， The Making of Urban America， p.293.

高速公路部門有義務為搬遷者提供補償，但是《1956年聯邦援建高速公路法》只提到為各州公共設施（utility facilities）的搬遷提供資金補償，Federal-Aid Highway Act of 1956， 70 Stat.374， SEC.111 （a）.不涉及住宅搬遷。直到1962年，聯邦才有明確的規定要求對搬遷給予補償，但那時傷害已經造成。在州際高速公路建設的前6年中，只有8個州提供了小部分的搬遷援助。Bernard J.Frieden and Lynne B.Sagalyn， Downtown， Inc. How America Rebuilds Cities， p.30.《1962年聯邦援建高速公路法》要求州高速部門為搬遷者提供咨詢服務，并要求為搬遷的個人（或家庭）提供不超過200美金、為搬遷的商業公司提供不超過3000美金的經濟援助。Federal-Aid Highway Act of 1962， 76 Stat.1145， Section 5.US Government Publishing Office， 1962-10-13.https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-76/pdf/STATUTE-76-Pg1145.pdf（2017-08-07）.但是到1964年底，只有12個州提供了這些微弱的資金補償，大多數高速部門只提供搬遷建議。Bernard J.Frieden and Lynne B.Sagalyn， Downtown， Inc.How America Rebuilds Cities， p.31.《1968年聯邦援建高速公路法》重申了高速公路搬遷援助問題，指出因修建高速公路而不得不搬遷的人群需要得到補償和幫助，因為他們因整體的公共利益而承受了不成比例的傷害。Federal-Aid Highway Act of 1968， 82 Stat.815， Section 30.US Government Publishing Office， 1968-08-23.https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-82/pdf/STATUTE-82-Pg815.pdf（2017-08-07）.《1970年統一搬遷援助和不動產收購政策法》更加全面地討論了援助問題，旨在為所有因聯邦項目及聯邦援助項目而搬遷的人提供公平和公正的援助，以使這些人不致因公共項目而遭受不成比例的傷害。法案提供的援助主要有三點：一是為企業（或農場）、房產主、租房者的搬遷分別制定了援助方案，例如為房產主提供最多1.5萬美金的搬遷補助金，為租房者提供最多4000美金的補助；二是提供搬遷咨詢服務；三是為不動產收購制定原則，例如聯邦機構負責人要盡可能地通過協商的方式征購，在協商之前要對不動產進行評估等等。Uniform Relocation Assistance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970， 84 Stat.1894.US Government Publishing Office， 1971-01-02.https：//www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-84/pdf/STATUTE-84-Pg1894.pdf（2017-07-27）.1970年的搬遷援助法案為搬遷建立了統一的援助機制，只是此時高速公路造成的破壞已經覆水難收了。

路線選址的刻意加上政府援助的嚴重滯后，讓許多城市的少數族裔遭受家園被毀的痛苦。除此之外，這種路線規劃還極易引起種族沖突。20世紀六七十年代的美國社會動蕩不安，民權運動、女權運動、反戰運動、環境保護等運動層出不窮，抵制高速公路運動也在其列，房屋拆遷和再安置問題是人們反對高速公路修建的重要原因。《紐約時報》就曾撰文指出高速公路路線選址是引起抵制高速公路情緒的主要原因，也是1966年夏天種族關系緊張的推動因素之一。Homer Bigart， “U.S.Road Plans Periled By Rising Urban Hostility，” New York Times， Nov.13， 1967.文章并未具體指出是1966年的哪一場種族沖突。關于“20世紀60年代美國城市種族暴力沖突”可參考梁茂信、聶萬舉：《60 年代以來美國城市種族暴力沖突的特征及其根源》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版），2000年第4期，第59-68頁；Terry H.Anderson， The Movement and the Sixties， New York： Oxford University Press， 1995.其中，40號州際公路穿過納什維爾黑人社區的案例尤為突出，地方政府在規劃路線時為了避免對白人社區造成破壞而選擇了黑人社區，并對黑人社區刻意隱瞞，黑人居民奮力反抗卻未能取得成功，深刻地反映了高速公路鋪設過程中的種族不平等。

二、40號州際高速公路與納什維爾黑人社區的拆除

1955年初，田納西州雇用了一個名為克拉克與拉普阿諾（Clark and Rapuano）的工程咨詢公司來為田納西州規劃高速公路系統，以便連接該州主要城市。John E.Seley， The Politics of Public-Facility Planning， Lexington： D.C.Heath and Company， 1983， p.58.幾個月后，克拉克與拉普阿諾公司提交了規劃報告，他們設計的公路系統包括圍繞中心商業區的內環線，以及朝向不同方向的放射狀線路，其中有一條通往孟菲斯的路線就是后來的40號州際公路。1955年6月，在田納西州高速公路部召開的路線討論會上，孟菲斯路線沒有得到通過。7月中旬，他們又召開了第二次會議，這次會議的備忘錄對其他路線都有詳細的討論記載，但是對于通往孟菲斯的40號州際公路卻語焉不詳，只有一句話：“同意州高速公路部推薦的路線。”Hubert James Ford， “Interstate 40 through North Nashville： A Case Study in Highway Location Decision Making，” Masters Thesis， University of Tennessee， 1970， Appendix B， pp.122-130.實際上，田納西州高速公路部秘密修改了這條路線，使其直接穿過北納什維爾（North Nashville）黑人社區中心，并對公眾隱瞞了初始路線的存在，直到1967年北納什維爾居民提起訴訟時才發現還有一條初始路線。Helen Leavitt， Superhighway-Superhoax， Garden City： Doubleday & Company， INC.， 1970， pp.177-179.北納什維爾是由城市更新項目城市更新（urban renewal）是聯邦政府在二戰后開啟的城市改造項目（1949-1972），旨在更新內城衰敗區域、滿足社會和經濟發展，主要內容是清理貧民窟、商業開發、城市綜合治理。城市更新對新興產業發展起到了推動作用，但在執行過程中拆遷大于建設，對城市資源的再分配非常不利于社會經濟地位低下的貧民，給他們造成了嚴重的傷害。具體可參考李艷玲：《美國城市更新運動與內城改造》，上海大學出版社2004年版。建成的，早前的城市更新迫使大批黑人居民和商人搬離市中心，在北納什維爾聚集。此地也是納什維爾市主要的黑人住宅區和商業區，這里囊括了納什維爾市80%的黑人商業。更改后的路線將會造成大規模黑人居民和商業搬遷，對黑人商業區造成毀滅性打擊。John E.Seley， The Politics of Public-Facility Planning， pp.57， 59.與之相對應，克拉克與拉普阿諾公司規劃的40號州際公路并不需要大規模的居民和商業搬遷，只是會有一小部分白人持有的、服務于黑人社區的零售商店會受到影響。克拉克與拉普阿諾公司的路線規劃不僅極富專業性，還包括對受路線規劃影響的區域鄰里模式、結構和經濟影響的分析。Helen Leavitt， Superhighway-Superhoax， p.177.而調整后的最終路線卻沒有詳細的交通、成本及影響分析。Raymond A.Mohl， “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville： The Road to Litigation，” Journal of Urban History，Vol.40， No.5（2014）， p.880.

根據《1956年聯邦援建高速公路法》的規定，任何申請聯邦援助高速公路的項目都需要召開公共聽證會。Federal-Aid Highway Act of 1956， 70 Stat.374， SEC.116 （c）.納什維爾的公共聽證會于1957年5月舉行，但是此次聽證會有很多令人迷惑的地方。首先，關于聽證會的消息被貼在白人社區的郵局公告欄里，北納什維爾地區沒有關于該聽證會的公示，而且當地也沒有任何關于這場聽證會的新聞報道，黑人無從知曉；其次，公示的時間被做了手腳。公示上的聽證會日期是5月14日，但實際上聽證會是在5月15日舉行，而且沒有對于日期變更的解釋；再次，聽證會上的討論避實就虛，會議記錄也不完整，只有高速公路官員的言論，以及他們對與會者提問的回答，但是沒有關于問題的記錄，也沒有提問者姓名的記錄，會議記錄里甚至沒有提及40號州際公路的信息。A.Q.Mowbray， Road to Ruin（Second printing）， Philadelphia and New York： J.B.Lippincott Company， 1969， p.179.北納什維爾居民并不知道聽證會的召開，所以無法通過聽證會了解40號州際公路路線規劃的信息。居民們也試圖詢問更多關于高速公路路線規劃的信息，但總被搪塞過去。當一部分心懷疑慮的居民詢問關于路線的具體信息時，他們得到的總是逃避性的回應。不僅是普通的黑人居民，甚至是兩名政府地鐵委員會（Metro Government Council）的黑人成員也無從得知任何關于該規劃狀態的信息和該路線的具體影響范圍。Helen Leavitt， Superhighway-Superhoax， p.178.

1958年，聯邦政府批準了納什維爾高速公路規劃，田納西州在1967年秋公開了確切的路線。A.Q.Mowbray， Road to Ruin， p.180.該路線公布后，立即引起了軒然大波，北納什維爾居民強烈反對，他們在當年10月組織了一個名為“納什維爾40號州際公路指導委員會”（Nashville I-40 Steering Committee）的市民組織來反對40號州際公路的規劃。委員會由費斯克大學經濟學教授弗盧努瓦·科爾斯博士（Dr.Flournoy A.Coles）領導，成員主要是費克斯大學和瑪雅醫學院的教員，以及其他北納什維爾居民。Raymond A.Mohl， “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville： The Road to Litigation，” p.883.委員會向市長、州長、田納西州議會代表團，以及聯邦高速公路官員呼吁停止現行路線建設，但這些請愿都失敗了。A.Q.Mowbray， Road to Ruin， p.180.委員會還試圖尋求當時的交通部長艾倫·博伊德（Alan Boyd）的幫助，申請將公路修建延遲90天。在給博伊德的信里，委員會列舉了17條現行40號州際公路規劃可能會對北納什維爾地區造成的負面影響，如會讓黑人隔都現象更加嚴重、加劇社區緊張與不安等嚴重后果，但是該請愿也沒有得到回應。Hubert James Ford， “Interstate 40 through North Nashville： A Case Study in Highway Location Decision Making，” pp.47-50.同時，委員會還聯系了賓夕法尼亞大學的城市規劃師耶魯·拉賓（Yale Rabin）重新規劃40號州際公路，拉賓設計了一條避開黑人社區的路線，但是該規劃并未得到重視。在認識到協商無望之后，指導委員會于1967年10月26日向地方法院提起訴訟，要求法院頒布禁令停止40號州際公路的修建。委員會的申述內容主要包括兩點：其一，質疑聽證會的合法性。委員會認為1957年5月15日舉行的公共聽證會不足以支撐公路建設，因為沒有多少人知道那次會議、聽證會日期錯誤、會議記錄也不完整。而且改動后的40號州際公路規劃缺乏完整的工程和經濟影響分析。其二，種族歧視，40號州際公路的路線規劃是一種基于種族和社會經濟地位的歧視。Raymond A.Mohl， “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville： The Road to Litigation，” pp.883-884.

耶魯·拉賓在法庭上作證稱：40號州際公路的修建將會摧毀北納什維爾地區80%的黑人商業，破壞1/3的公園設施。此外，40號州際公路還會直接切入一片由三所黑人大學組成的大學區域，切斷其中一所與另外兩所的聯系。公路的修建會削弱中產階級結構、破壞商業社區的經濟基礎、減少就業機會、切斷居民與物資和服務的現存聯系、摧毀多個小商業，從而加劇整個社區的“隔都化”。簡而言之，它會破壞對一個社區至關重要的活動與聯系，對北納什維爾社區的打擊是致命的。被高速公路摧毀家園的黑人聲稱他們并未得到任何來自州和城市關于尋找新住處的幫助。黑人商人在法庭上申述他們幾乎不可能將商店搬到其他地方，因為隔都區已經沒有足夠的商業用地了，他們又被禁止進入白人領域。而且，在黑人商業被摧毀的同時，隔都北面一個新的白人持有的購物中心正在崛起，該購物中心將會吸收掉所有黑人丟失的生意。A.Q.Mowbray， Road to Ruin， p.181.

面對指導委員會的指控，田納西州高速公路官員在法庭上依然試圖采取隱瞞掩蓋的態度。如在被問及初始路線時，一位官員聲稱不知道該路線的存在，但當他面對一份1956年的會議記錄（該記錄明確記載了他參與了初始路線的討論）時，他又強辯說如果會議記錄記載他當時有參與，那么他或許有參與，但是他已經記不清那次會議和原始路線了。Helen Leavitt， Superhighway-Superhoax， p.179.

1967年11月1日，法官小弗蘭克·格雷（Judge Frank Gray Jr.）拒絕了委員會的禁令申請。他認同委員會對路線選址負面影響的指控——破壞北納什維爾社區的經濟生活和教育機構，但認為這些不足以證明40號州際公路的路線規劃是刻意的種族和社會經濟地位歧視。那時，田納西州已經花費了950萬美金在土地征購上，還投入了100萬美金用于工程研究，所以盡管北納什維爾居民竭力反對，巨大的沉沒成本依然讓40號州際公路的修建擁有大量擁躉。A.Q.Mowbray， Road to Ruin， p.182.高速公路部門對信息的刻意隱瞞延緩了北納什維爾居民的抗爭，在很大程度上造成了這種不利局面，不過40號州際公路指導委員會并沒有就此放棄。1967年11月4日，在全國有色人種協進會法律辯護和教育基金（NAACP Legal Defense and Education Fund）的幫助下，委員會向位于俄亥俄州辛辛那提市的第六巡回上訴法院（Sixth Circuit Court of Appeals）提起上訴，要求停止公路修建，不過此次上訴依然沒有成功。委員會又于1967年12月1日向最高法院提起上訴，但是最高法院在12月28日宣稱不會審理該案件。Hubert James Ford， “Interstate 40 through North Nashville： A Case Study in Highway Location Decision Making，” Masters Thesis， University of Tennessee， 1970， pp.55-58.

至此，北納什維爾地區已經無力改變40號州際公路的路線。最終因為40號州際公路的修建，620多家黑人房屋、27棟公寓及6家黑人教堂遭到拆除，50條街道遭到破壞。三所黑人高等學府——費斯克大學、瑪雅醫學院和田納西州立大學（Tennessee State University，也即以前的Tennessee A & I University）被割裂開來。有1.2萬到2萬人服務于一座和瑪雅醫學院相聯系的醫院，這些人沒有私人交通工具，被迫步行穿過高速公路去醫院。在當時，瑪雅醫學院培養了大批黑人醫生和牙醫。實際上，這三所學校都是很著名且受人尊重的機構，卻依然遭到了破壞。城市研究學者約翰·塞利（John E.Seley）認為一個嚴重后果是，在當時的背景下，40號州際公路修建造成的公立學校隔離讓廢除學校種族隔離更加困難。John E.Seley， The Politics of Public-Facility Planning， pp.59-60.田納西州高速公路部門一直沒有解釋他們改動40號州際公路路線的原因，直到1968年2月40號州際公路指導委員會才知道初始路線是因為種族因素才沒有得到通過，因為初始路線會影響到一個白人醫院區（hospital complex）、工商業區、一個住宅區以及一個公共公園。Hubert James Ford， “Interstate 40 through North Nashville： A Case Study in Highway Location Decision Making，” p.38. 由此可見，對40號州際公路路線的更改是規劃部門刻意為之，目的是將破壞轉移到黑人社區。

三、州際高速公路鋪設與種族隔離

美國高速公路鋪設也加劇了種族隔離，主要表現在兩個方面：其一是居住區隔離，從短期來看，被迫搬遷的窮人和非裔美國人涌入鄰近的社區，導致白人從這些社區“逃逸”。從長期來看，公路的修建便利了白人往郊區的遷移。而且，高速公路占用城市土地，也減少了住房與城市用地。Michael Lewyn，Government Intervention and Suburban Sprawl，the Case for Market Urbanism，New York：Palgrave Macmillan，2017，pp.27-30.美國城市環境史學者馬丁·麥樂西（ Martin Melosi）總結說：“城市州際高速公路和環城高速所造成的后果和城市更新運動的目標一致——清除了低收入群體的住房。如此一來，原本充滿活力的社區被割裂，市中心的居住功能被削弱，城市住宅量減少，這種情況在窮人和弱勢群體中間尤為嚴重。”Martin V.Melosi， “The Automobile Shapes The City，”Automobile in American Life and Society.歷史學者雷蒙德·莫爾（Raymond A.Mohl）認為城市州際公路的規劃與鋪設是一種有計劃的破壞，他認為決策者和高速公路修建者刻意利用高速公路的修建來拆除低收入社區（尤其是黑人社區），這種做法重塑了美國城市的種族分布狀況。五六十年代的高速公路修建造成了更大更嚴重的空間隔離，加劇了20世紀晚期美國城市第二批隔都的形成。Raymond A.Mohl， “Planned Destruction： The Interstates and Central City Housing，” in Raymond A.Mohl， Roger Biles， eds.， The Making of Urban America， pp.287-302.

其二是就業隔離。城市化程度超過50%之后，會向大都市區化（metropolitanization）轉型，從傳統城市化的單核心、集聚模式向分散化和多中心模式轉變。王旭：《大都市區的形成與發展：二十世紀中期以來世界城市化轉型綜論》，《歷史研究》，2014年第6期，第130-146頁。 美國自1920年城市人口超過農村人口之后便進入轉型階段，人口、商業和制造業開始向城市外圍遷移。到20世紀50年代，“人口、商品和資本的流動空前加快，人口和產業重心不斷向郊區傾斜”，中心城市日趨衰落。梁茂信：《當代美國大都市區中心城市的困境》，《歷史研究》，2011年第6期，第121頁。 在此過程中，一方面少數族裔由于種族歧視、經濟條件等原因被迫留在中心城市；另一方面，郊區在大都市區化的過程中逐漸成為美國就業的主體，城市實現了功能置換，“產業結構不斷升級，逐步由過去的制造業中心轉變為信息和服務中心，那些要求教育水平較高的白領工作職位不斷增加，而那些藍領工作和非技術性服務業在迅速向郊區遷移”。孫群郎：《美國城市郊區化研究》，第359頁。也即中心城市的制造業就業機會減少，而專業性較強的服務業就業機會增加。

如此轉變的后果是種族兩極化和就業分散化，黑人聚集在中心城市，而白人和工作職位流向郊區，這樣內城的黑人很難爭取到郊區的就業機會，黑人失業率高于白人，最終導致了社會隔離和種族矛盾的加劇。盡管教育貧乏、技能缺失、種族歧視等因素對黑人的高失業率造成了影響，但是種族的城市—郊區兩極化分布和就業機會分散也在其中扮演了非常重要的角色。一方面黑人人口與就業機會在空間上是分離的，因為中心城市的服務業需要較高的技術水平，通常難以吸收經濟地位低下、無力提高職業技能的人就業，而非技術性服務業又轉移到了郊區；另一方面通勤工作嚴重依賴私人汽車，而黑人的汽車擁有率相對較低，所以居住在中心城市的黑人很難接觸到位于郊區的工作機會。Yale Rabin， “Highways as a Barrier to Equal Access，” Annals of the American Academy of Political and Social Science， Vol.407（1973）， pp.64， 67-68.盡管有公共交通設施的存在，但現存的公共交通主要是以中心城市為中心，方便沿線居民進入市中心，并不適合從中心城市到郊區的通勤。無論是白人還是黑人，中心城市的居民都很少能利用“回程”（empty backhaul）的通勤公交車或者火車去郊區工作。私人汽車才是美國最常見的通勤工具，但是很多城市居民無法負擔汽車，甚至無法承擔拼車去郊區工作的費用。National Commission on Urban Problem， Building the American City：Report of the National Commission on Urban Problems to the Congress and to the President of the United States， 1969， p.48.Internet Archive.https：//archive.org/details/buildingamerican00unit_0（2017-07-19）.

居住區隔離和就業隔離極易激化種族矛盾，造成社會不安。1965年瓦茨騷亂之后，負責調查該次暴亂的麥科恩委員會（McCone Commission）在調查報告中指出盡管技能缺失和種族歧視會造成黑人失業，但數量少而成本高的公共交通更是不能忽視的限制黑人就業的重要原因。汽車交通促成的隔都，以及公共交通的匱乏與昂貴耗時妨礙了洛杉磯中南部等地區居民的就業、教育、購物及其他生活需求，由此引發了暴亂。California Governors Commission on the Los Angeles Riots， Violence in the City-An End or a Beginning， Los Angeles， Governors Commission on the Los Angeles Riots，1965， p.65.在美國城市發展的現有格局之下，交通對于就業至關重要，被稱為“環境正義之父”的羅伯特·布拉德（Robert D.Bullard）就認為便利的交通條件在自給自足方面扮演了重要角色，甚至可以歸結為“沒有交通就沒有工作”，但是通常來說，公共交通并不能充分地將城市居民和工作聯系起來。Robert D.Bullard， “The Anatomy of Transportation Racism，” in Robert D.Bullard， Glenn S.Johnson， Angel O.Torres， eds.， Highway Robbery ： Transportation Racism & New Routes to Equity， Cambridge： South End Press， 2004， p.19.

余 論

無論是40號州際公路路線的制定、對北納什維爾居民的隱瞞，還是公共聽證會的信息模糊都反應了對黑人社區的刻意破壞。而黑人社區的反抗失敗也折射出種族歧視背景之下當權者對黑人權益的漠視。五六十年代，美國有多個城市因路線選址問題爆發了抵制高速公路運動，成敗不一。歷史學者雷蒙德·莫爾認為有兩點原因導致了北納什維爾社區反抗的失敗：一是時間，一方面納什維爾高速公路部門對相關信息的刻意隱瞞，延緩了北納什維爾居民的抗爭，在很大程度上導致北納什維爾居民抗爭的失敗；另一方面反抗活動結束得相對較早，無法利用60年代末聯邦政府出臺的一系列政策。二是北納什維爾居民的抗爭較為溫和，而且沒有學習其他城市的斗爭經驗。Raymond A.Mohl， “Citizen Activism and Freeway Revolts in Memphis and Nashville： The Road to Litigation，” Journal of Urban History，Vol.40， No.5（2014）， pp.886-887.莫爾的分析對我們理解為什么納什維爾黑人社區會抗爭失敗很有益處，卻忽略了單一的黑人群體在種族歧視背景之下的弱勢地位。美國各城市的反抗活動成敗不一，但總體而言，白人社區和跨種族的富裕群體的反對活動更容易取得成功，正如《高速公路的民俗學：現代主義城市的種族與反抗》一書所述：大多數高速公路反抗的勝利都屬于白人中產階級和富裕的社區，它們能夠集結資源迫使州公路部門讓步，但公路反抗的勝利不會發生在有色種族社區。Eric Avila， The Folklore of the Freeway： Race and Revolt in the Modernist City， Minneapolis： University of Minnesota Press， 2014， p.2.州公路部門在設計40號州際公路路線時為了不破壞白人社區而將路線遷移到黑人社區，避免了白人社區的反對，而單一的黑人群體在當時的背景下很難取得抗爭的勝利。

納什維爾并非個案，例如，在亞拉巴馬州，85號州際高速公路穿過了蒙哥馬利市的一個非裔美國人社區，破壞了300戶蒙哥馬利黑人的房屋和2個黑人教堂。該城的黑人領袖在知曉路線規劃之后，向地方、州和聯邦高速公路官員呈遞了一份有1150人簽名的請愿書，抗議該路線，并提供了一條額外的路線，這條備選路線主要穿過空地，成本比原始路線少了3萬美金，但是結果并沒有因此改變。Raymond A.Mohl， The Interstates and the Cities： Highways， Housing， and the Freeway Revolt， Poverty and Race Research Action Council，Research Report， 2002， pp.32-33.在佛羅里達州的邁阿密，上城（Overtown）是一個繁榮的非裔美國人生活中心，有“南方的哈萊姆區”哈萊姆區（Harlem）是美國紐約曼哈頓的一個社區，是著名的美國黑人文化和商業中心。（Harlem of the South）之稱。1956年佛羅里達州公路部和地方官員及一些商業群體一起制定了第95號州際高速公路路線，讓其直接穿過上城區進入邁阿密市中心。該條公路路線還有另外一個選擇，即利用一條已經廢棄了的鐵路線作為修建空間，但是被高速公路規劃者以“為中心商業區在未來的發展提供足夠空間”為理由否決了。該條公路的鋪設，導致大量住房和上城的主要商業區被拆除，摧毀了邁阿密非裔美國人的商業和文化中心。一個巨大的高速公路立體交叉道就導致了1萬人口的房屋被拆。在95號州際高速公路修建之前，大約有4萬非裔美國人居住在上城，公路建成后，只有不到一萬人還居住在這塊區域，上城已經變成一塊被高速公路占領的城市荒地，沒有了昔日的繁榮景象。Raymond A.Mohl， “Race and Space in the Modern City： Interstate-95 and the Black Community in Miami，” in Arnold R.Hirsch， Raymond A.Mohl， eds.， Urban Policy in Twentieth-Century America， New Brunswick， New Jersey： Rutgers University Press， 1993， pp.100-158；Raymond A.Mohl， The Interstates and the Cities： Highways， Housing， and the Freeway Revolt， pp.30， 77-82.

羅伯特·布拉德在其《論美國城市交通公平》一文中認為，可以從三個方面來探討交通不平等問題：程序方面（procedural）、地理方面和社會方面。其中，程序方面關注交通決策在制定時是否遵循了統一、公平一致的原則，探討其采取的原則是否對所有人都是公平的；地理方面關注交通決定在地理上和空間上（如鄉村、城市、中心城市）的積極和消極影響，例如該交通決策在空間上是否對一部分區域有益而對另一部分區域無益；社會方面探討交通益處和負擔的分配是否是隨機的。一般來說，交通便利設施對富裕和教育水平高的人群更為有益，而交通的負擔卻不成比例地落在了有色種族和社會經濟地位低下的人群身上。代際的公平問題也屬于這一分類，因為一些交通決策的影響和后果可能會在幾代之后才顯現。Robert D.Bullard， “Addressing Urban Transportation Equity in the United States，” Fordham Urban Law Journal， Vol.31， No.5（2003）， p.1188.

從這個角度來看，美國州際高速公路的鋪設無論如何也稱不上公平：首先，在程序公平方面，高速公路的路線主要切入的是窮人和有色種族的社區，不符合公平一致的原則；其次，在地理公平方面，高速公路修建對于郊區的益處遠遠大于中心城市，便利了人口與工商業向郊區流動、推動了郊區發展，削減了中心城市的活力；最后，在社會公平方面，并不是所有人都享受了這一交通發展的福利，高速公路鋪設及汽車交通的發展對富裕階層和白人的益處遠大于窮人和有色種族，但高速公路的負面影響卻是由整個社會來承擔的，其中有色種族和社會經濟地位低下的人群承受得更多，例如社區破壞和環境不平等，“城市州際高速公路經常穿過有色種族社區，導致非裔美國人和拉美裔人更多地暴露在空氣污染中”。Nancy Jakowitsch and Michelle Ernst， “Just Transportation，” in Robert D.Bullard， Glenn S.Johnson， Angel O.Torres， eds.， Highway Robbery， p.167.不均衡的交通規劃在一定程度上加劇了種族、經濟和環境的不平等。可以說，州際高速公路在鋪設過程中便給少數族裔造成了不成比例的傷害，公路鋪設之后又促進了白人與就業機會的外流，加劇了就業隔離和種族隔離，不利于種族矛盾的緩和。值得一提的是，為了解決此類問題、創建平衡的交通模式，聯邦政府在20世紀后半期已經開始加大了對公共交通的資助，這不僅有助于建立更加均衡的交通模式，也會在一定程度上促進交通公平，緩解因高速公路鋪設而加劇的種族隔離問題。

責任編輯：宋 鷗

Abstract： The Interstate system is an unprecedented project in American transportation history.There is no doubt about its importance and great influence.However， new racial issues have come in the wake of the construction of the Interstate.Thousands of homes and communities were destroyed in the path of the new highways， especially the African American neighborhoods， which has exacerbated racial tension.Interstate -40 through North Nashville， Tennessee， is a typical case.The route planning and the failure of the black communitys resistance have profoundly reflected the deliberate destruction and the disregard of the black rights in the planning process， reflecting the inequity in the construction process.Moreover， the highway has facilitated the dispersal of white people and their employment opportunities， which intensified employment and housing segregation， and created serious transportation inequity， eventually aggravated racial segregation.

Key words： Interstate； Interstate-40； Nashville； transportation equity