檢察機關提起環境行政公益訴訟研究

摘 要：2017年6月27日修訂的《行政訴訟法》在立法上確認了檢察機關作為唯一提起主體的環境行政公益訴訟制度在我國正式建立。本文以該制度在實施過程中存在的問題為導向，結合我國的現實狀況，完善該制度，以期充分發揮該制度監督行政機關依法履行環境監督管理職責的功能，從而改善我國環境狀況。

關鍵詞：檢察機關;環境行政公益訴訟;問題;完善

一、環境行政公益訴訟概述

環境行政公益訴訟在我國的司法實踐遠早于立法確認。早在相關規定出臺之前，就有司法嘗試，如 2000 年“300 市民狀告青島規劃局行政許可案”、2001年 “施建輝、顧大松訴南京市規劃局違法行政案”等。根據《試點工作實施辦法》第 28 條與《行政訴訟法》第 25 條第 3 款的規定，我國環境行政公益訴訟可以界定為“檢察機關在履職中發現行政機關違法行使職權或怠于行使職權，導致環境公共利益受到侵害的，經過前置程序，行政機關仍拒不改正其行政行為的，為維護環境公共利益，而向法院提起的訴訟，由法院依法處理違法的司法活動”。

二、檢察機關提起環境行政公益訴訟制度存在問題

（一）檢察機關與行政機關、審判機關存沖突

1.環境公共利益的不確定性

由于公共利益具有不確定性，又沒有具體的法律標準，這就使得檢察機關在提起訴訟過程中在公益認定方面陷入冏境，在公共利益問題上檢察機關與審判機關存在不同爭議，也會由于適用標準不同而過分干預行政機關，影響行政機關的正常工作，惡化了與行政機關之間的關系。

2.檢察機關與行政機關存矛盾

其一，監督效果難以保證。檢察機關調查相關事實，需要行政機關及其他有關單位及行政相對人的配合，行政機關往往擔憂會進一步追究其主責任而不予配合;其二，監督目的難實現。提起環境行政公益訴訟的最終目的不在于苛以行政機關重責，而在于使得地方的經濟發展和生態環境保護相協調。

（二）制度設計不完善

1.線索來源過單一

根據《行政訴訟法》和《試點工作實施辦法》規定，“履行職責”是檢察機關案件線索發現的唯一方式，并且《試點工作實施辦法》對“履行職責”僅界定為履行批準或者決定逮捕等專屬于檢察機關的日常工作職責。

2.舉證責任待明確

對于檢察機關的舉證責任學界一直存在爭議，主要有：一是可以采取民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的原則;二是適用行政訴訟法的舉證原則，即由行政機關對其行為的合法性承擔舉證責任;三是檢察機關承擔初步舉證責任，行政機關對其行為的合法性承擔舉證責任;四是不能因為檢察機關具有優勢而減輕行政機關的責任，相反因為檢察機關具有更強的抗辯能力而應該加重被告的舉證責任。

三、檢察機關提起環境行政公益訴訟制度之完善路徑

（一）構筑和諧司法環境

1.限制訴權

其一，規范程序，區分利益類型。根據《試點工作實施辦法》及《行政訴訟法》的規定，檢察機關提起訴訟的條件有二：“一是沒有直接利害關系主體，二是沒有也無法提起”。

其二，限制訴訟范圍，嚴重侵害環境公共利益時方能提起訴訟。應予以明確侵害到何種程度方能啟動司法救濟程序。本文認為應明確規定達到“造成嚴重影響國家可持續發展和人類生存或嚴重危害公民生命和財產安全等嚴重后果或者較大影響”時，檢察機關才應提起行政公益訴訟。

2.監督與合作并行

應突出訴前程序價值。從試點工作反映的情況來看，試點中的環境行政公益訴訟案件絕大部分是通過訴前程序辦理的，進入起訴和審理程序的案件并不多，訴前程序符合行政訴訟的“成熟原則”和“窮盡救濟原則”，可以避免行政機關被列為被告，從而激活其自我糾錯的積極性，發揮其在環境治理職能范圍內的專長，更有效地恢復被侵害的環境公共利益。

（二）完善相關法律規定

1.明確舉證責任

首先，應該明確檢察機關的舉證責任。檢察機關并不是行政相對人，不能掌握行政機關行使職權過程中全部違法行為，況且舉證責任規則法定，環境行政公益訴訟從根本上來說應屬于行政訴訟，舉證規則應和一般行政訴訟確定的“舉證責任倒置”一致。但這并不代表原告沒有任何舉證責任，在環境行政公益訴訟這一特殊的行政訴訟之中，實質上行原告之權的檢察機關，為更好地證明行政機關違法，有義務積極地進行舉證。

其次，應該確定證據證明標準。環境行政公益訴訟具有特殊性，其無一不影響巨大，無一不關乎政府形象，因而必定要保持審慎的態度，對案件證據的證明力應該適當提高要求，本文認為應該達到“高度蓋然性”標準。事實上這一標準也可以有利發揮檢察機關的自身優勢，檢察機關所具有的專門的調查取證權力正好有了用武之地。

2.充分發揮行政附帶民事公益訴訟制度的功能

協調新舊制度，充分發揮行政附帶民事訴訟的功能，通過一次訴訟既達到以環境行政公益訴訟監督行政機關糾正違法行為或積極作為的效果，又能以環境民事公益訴訟科以案件中行政相對人“損害賠償”的責任，能及時且充分地救濟環境公益，同時也直接回應了案件中包含的兩個獨立的法律關系，能夠避免由于救濟不充分而再次提起民事公益訴訟，節約了司法資源。

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作者簡介：

劉娜（1994～ ），女，漢族，研究方向：經濟法學。