金融支持鷹潭市國有林場發展的難點及建議

徐文平

摘要：本文對金融支持鷹潭市國有林場改革發展情況進行了調查，總結發現國有林場存在商業可持續發展弱、實際可用抵押林權不足、信用記錄有瑕疵等新老問題，制約了金融對國有林場的信貸支持，并在此基礎上，提出了改善金融支持國有林場發展的建議。

關鍵詞：國有林場改革 金融支持 政策建議

國有林場是維護我國生態安全、培育后備森林資源、支撐經濟社會發展、建設生態文明的重要載體。鷹潭市共有9個國有林場，林場經營總面積53.71萬畝，森林蓄積263.6萬立方米，森林覆蓋率平均達90%以上。目前，鷹潭市銀行機構對國有林場的貸款余額為零，歷史發生貸款已進入不良并進行了剝離。當前，應重視制約金融支持國有林場的五個難點，著力提升商業性金融服務國有林場發展的能力和水平。

一、鷹潭市國有林場基本情況

鷹潭市位于江西省東北部，信江中下游。全市土地總面積533萬畝，其中林業用地300.98萬畝，全市森林覆蓋率58.33%。全市有9個國有林場，其中：貴溪市5個、余江縣3個、龍虎山景區1個。林場經營總面積53.71萬畝，占全市國土面積的10%。森林蓄積263.6萬立方米，占全市的33.6%。國家和省級生態公益林面積40.35萬畝，占國有林場有林地面積的75.1%，毛竹立竹1289.4萬株，占全市的24.7%，森林覆蓋率平均達90%以上。

2011年，全市啟動國有林場改革，改革中始終堅持公益性為主的改革方向，全市9個國有林場全部定性為生態公益型林場，落實事業編制257個。國有林場職工總數5269人，參加社會養老保險5222人，占職工總數的 99.1%;參加醫療保險5269人，基本做了應保盡保。積極完善公益型林場財政投入機制，構建財政支持的公益型林場長效發展機制。實現了林場減負增效、職工收入穩中有升、林區社會和諧穩定的目標。

二、金融支持國有林場面臨的五個難點

一是國有林場商業可持續發展能力較弱。2011年，根據中央、省級要求，鷹潭市全面啟動國有林場改革工作，全市9個國有林場全部定性為生態公益型林場，落實事業編制257個。由于林場經濟、基礎設施條件差，國有林場承擔的生態保護和社會保障職責較重，商業可持續發展能力明顯不足。隨著國家對生態環境建設的重視，提出天然林和闊葉林全面禁伐的政策要求，國有林場的木林采伐量大幅減少，導致以林為主的經營性收入銳減。國有林場的收入來源主要為生態公益林補償資金和各級財政撥款。而全市國有林場職工5269人，其中在職職工3083人，退休職工2186人，林場承擔職工養老、醫療等負擔重，部分林場面臨資金困難。

二是國有林場可用林權抵押資源不足。國有林場最大的資源是林木，作為生態公益型林場，鷹潭市國有林場劃入國家和省級生態公益林面積40.35萬畝，占林場總面積的75.1%。根據中國銀監會、國家林業局印發《關于林權抵押貸款的實施意見》（銀監發[2013]32號），銀行業金融機構不應接受無法處置變現的林權作為抵押財產，而生態公益林在采伐等方面受到限制，因此不宜作為抵押物。同時，在國有林場發展歷史中，有過多次林地確權和頒證，導致部分林地權屬不清晰、有爭議，林場、村集體、農戶均持有不同時期發放的權證，如果作為抵押物進入處置環節，易引發林權糾紛，操作難度大。

三是銀行對國有林場貸款存在諸多顧慮。1988年-2000年期間，鷹潭市某銀行分別對貴溪冷水林場、上清林場等5家林場發放21筆貸款共計近700萬元，其中大都是中長期貸款，已全部形成不良貸款，后續資產處置過程復雜，銀行資產損失較大。近年來，某地方銀行為服務林業產業企業和林農發展，累計發放林權抵押貸款70戶，金額12572萬元，尚有貸款余額771萬元，其中120萬元進入可疑，占比15.6%。國有林場和林權抵押貸款領域呈現的高風險特征，導致銀行機構信貸業務人員的懼貸、慎貸情緒，對開展此類業務顧慮重重。

四是林權流轉和評估等制度尚不健全。《森林法》和《農村土地承包法》對林地使用權流轉進行了原則性規定，現實中可操作性不強。鷹潭國有林場在改革過程中，通過職工承包、股份經營、合作經營等方法對部分林權進行流轉，但由于缺乏一套系統性的規范操作制度，存在林權流轉隨意性大、流轉行為不規范現象。同時，在林權價值的評估方面，當前銀行在進行林權價值評估時，更多偏重于信貸人員以往經驗和主觀上的定性判斷，這對于林權抵押物的實際價值判斷都會產生很大的影響。而且由于林業評估機構人才缺乏，只能委托極少數有資格的評估機構進行評估，容易出現惡意評估，串通客戶作弊虛高抵押物價值的情況。

五是林權管理和風險處置機制不完善。森林資源漫山遍野，既不能倉儲，也難以封閉，林業產業在運營過程中，自然風險和人為因素風險難以防范。銀行與林業主管部門信息溝通協調機制不完善，銀行對于抵押的林權難以有效監管，據了解，鷹潭曾出現林業企業將已抵押林權大面積采伐現象。當林權抵押貸款出現不良后，對于林權抵押物的處置，主要是依靠林木采伐出售和林權流轉方式實現。受采伐政策影響，林木采伐變現手續復雜、時間長、成本高。而流轉體系的不健全致使銀行機構難以通過林權流轉市場以合理的價格便捷的處理抵押林權。

三、提升國有林場金融服務能力的幾點建議

一是加大國有林場政策扶持力度。國有林場從事的是一項重要的社會公益事業，應加大國有林場在財政資金方面的轉移支付力度，幫助林場解決面臨的職工社會保險實際問題，實現生態效益和經濟效益共贏。落實扶持國有林場發展的優惠政策，將國有林場路、水、電等基礎設施建設納入當地政府經濟社會行動計劃。同時，積極扶持林場發展林下經濟、森林旅游等特色產業，增強自身活力。

二是健全林權流轉和評估機制。對于林業的相關法規和法律，應該根據實際情況和需要做好完善、修改以及補充方面的工作，對于林地和林木作為抵押物進行資產處置的時候，需要對各種規定來進行明確，將以往存在的使用過程中各種法規不統一以及法律意識較差的情況消除。將林地使用權流轉的原則、程序、使用管理以及處罰等法律化，以提高政策的權威性。完善森林資源資產評估制度。對評估的方法、程序做出明確規定。根據實際情況和需要進行專業機構的設置，來做好林地資源資產評估方面的工作，進行合理法律法規的制定，并且將其落實。做好評估機構管理工作，完善準入以及退出的機制。

三是建立健全林權抵押登記管理制度。進行林業主管部門和銀行機構協調機制的建立，林業主管部門需要做好林權抵押申請人森林資源資產評估報告、借貸合同、抵押權限、抵押物權屬等一些方面的審核工作，確保其合規性。對于那些符合抵押登記條件并通過審核的資料，需要在規定時限內辦結，對于已經辦理了抵押的林權，那么其采伐相關信息，應該及時的反饋給相關銀行機構。并且，銀行機構若是因為處置抵押物的需要進行林木的采伐，那么采伐審批機關應該進行優先安排，森林資源保護相關部門也應該積極的進行林權抵押物管理工作，避免出現不必要的損失。

四是完善林業風險管理體系。將金融、財政協調配合的合力發揮出來，進行相關政策支持體系的建立。政府還應該將林業發展金融支持以及林業發展財政支持關系處理好，讓其之間實現良性的互動，對于林業管理部門、財政部門、金融機構的作用，必須進行明確。完善森林保險補償基金制度，鼓勵保險公司開展和森林有關的保險。并且，還應該重視涉林企業訂單林業的發展，盡量降低因為市場變化而出現的經濟方面的損失。

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（作者單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）