積極探索耕地占補平衡方式多元化

秦勇

摘 要：本文探討分析了耕地占補平衡的多種方式，為建設單位和地方政府在耕地占補平衡問題上增加經濟效益和社會效益提供了多種思路。

關鍵詞：耕地占補平衡;多元化;扣減指標;以質抵量

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）06-0218-02

現行《土地管理法》第31條規定，國家對占用耕地實行補償制度。如果批準非農業建設占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。建設項目單位征占用耕地就必須嚴格執行“以補定占、先補后占”的規定，目前，由于全國各地耕地后備資源不足，各地補充土地的可能性也越來越小，這將成為當地經濟發展的巨大瓶頸。

目前建設單位耕地占補平衡方式大多采用的是依據移民規劃設計報告和國家相關法規要求，直接交納耕地開墾費。這種方式雖然簡單方便，但是太單一，就有可能造成企業的經濟效益和社會效益的下降。為此，筆者認真研究了國家關于耕地占補平衡的相關規定，并積極探索了耕地占補平衡的多種方式，為企業取得更大的經濟效益和社會效益提供一定的思路。

1 把移民安置造地納入耕地占補平衡指標

目前眾多的企業，在移民安置上由于有土安置難度大，大都采取了造地來安置部份移民，同時也緩解土地供需矛盾，采取筑堤回填、修筑堡坎坡改梯地等多項舉措，實施造地工程，做到土地整理與工程建設、移民搬遷、地災防治等方面相結合，采取項目業主負責和政府監管等有效舉措，讓部份移民搬遷安置任務在造地中逐步完成，也節約大量移民安置和庫岸整治及地災防治資金，實現了經濟效益最大化[1]。

而移民規劃設計報告基本上是把造地工程和耕地占補平衡分開計算投資，如果我們與當地國土部門合作，由國土部門將造地工程立項、報批、納入新增耕地指標，就可扣減耕地占補平衡指標，從而減少耕地開墾費的交納。這種方式已在龍頭石水電站征地移民過程中實踐過，并取得了良好的經濟效益。

2 積極幫助當地政府開展土地整理工作

土地整理是補充耕地的主渠道，也是補充耕地的主要途徑。主要原因：（1）土地整理可以增加有效耕地面積，滿足各種經濟建設征地、生態建設等對耕地的需求。（2）通過規劃土地整理，提高土地集中利用水平，促進地方經濟發展。（3）合理、科學的土地整理，既能保護和改善生態環境，又能實現經濟效益、社會效益和生態效益的和諧統一。（4）加大土地整治力度，推動土地資源持續利用實現連續利用。

實施耕地占補平衡制度的主要途徑是通過土地整治項目來實施。要因地制宜，采取剝離、土調相結合的方式，培育肥料，對土地、水、道路、森林、村莊等進行一定的綜合治理，并與占用耕地的數量和質量相匹配。許多地方政府都有土地整治項目，開展起來難度較大，多數土地整治項目梳理出來的新增土地指標投入明顯低于耕地開工費。為了提高我們的經濟效益，給當地人民帶來實實在在的利益，更好地改善企業與土地的關系，要不怕麻煩，與當地國土部門溝通，積極投入到當地的土地整理工作中去，并利用新增的土地指標進行土地整理，扣除耕地指標，同時也減少了耕地開墾費的繳納。這種方法在龍頭石水電站征地移民過程中也得到了實踐，不僅取得了一定的經濟效益，也得到了當地政府的充分肯定和贊賞[2]。

3 市場化交易耕地占補平衡指標

耕地平衡指標市場化交易是耕地平衡制度創新和實施的一種方式。隨著社會經濟的快速發展，對項目建設用地的需求越來越大，占用耕地成為必然。可供開發的耕地后備資源也在減少，更多的地方難以在當地實現耕地平衡。同時，在耕地后備資源豐富的地區，考慮到耕地復墾成本較大，容易調整的低價和自身經濟發展指標的需求壓力越來越大，耕地平衡指標向外調整的積極性逐漸下降，從而加重了該地域耕地后備資本缺乏完成均衡義務的難度。為有效落實耕地平衡指標調整難的問題，需要加大耕地平衡市場化交易指標的力度。

陜西省在這方面的實踐和經驗是值得學習的。他們平衡耕地的主要方式是“政策導向、省市級督查、市縣為主、自我平衡”，建設耕地縣（區）應首先盡可能落實區域內的耕地平衡。如果補充耕地資源不足，很難在當地實現平衡，可以實施跨區域合作的平衡（即：新增耕地指標有償出讓），新增耕地指標出讓價格：縣內10000元/畝，縣外20000元/畝。為促進縣域經濟均衡發展、協調發展、可持續發展，寶雞市采取了縣（區）實施“一幫一”活動，以確保全市耕地的平衡，相互配合，即：沒有指標的縣（區）與指標豐富、耕地后備資源充足的縣（區）配對，一方支付耕地開墾費，另一方負責實施土地開發整理項目，新增耕地，相互幫助，各取所需。

對我們企業來說，要積極走向市場，獲取更大的效益，大膽購買低于耕地開墾費的指標，抵消征占用耕地指標，讓我們參與到土地整理項目中來，獲得更多新的土地指標，在市場上獲得更多的收益。

4 積極探索和實踐“以質抵量”的耕地占補平衡

（1）對不能實現征地質量的，可以采取“提質補改”的模式。提質是針對現有的低質量、低品位耕地，通過灌排改造、土壤轉化、田土坎改造等措施，提高耕地質量和農業生產條件，或者通過農田水利等設施的改造，將低產地改為高產田。補改是在培育新的耕地和落實耕地補充數量的基礎上，所補充耕地和水田的質量還沒有達到標準要求，通過提高現有耕地質量的方式，增加一塊和轉化一塊相結合，實現耕地的總體平衡[3]。

（2）對于不能新增耕地的，可采取提高耕地生產能力的方法，實現占補平衡。據國土資源部于2016年12月28日在B103會議室召開全國耕地后備資源調查結果新聞發布會內容，全國耕地后備資源總面積8029.15萬畝。其中，可開墾用地7742.63萬畝，占比96.4%，可復墾用地286.52萬畝，占比3.6%。全國耕地后備資源可用于開墾荒草地5161.62萬畝、可用于開墾鹽堿地976.49萬畝、可用于開墾內陸灘涂701.31萬畝和可用于開墾裸地641.60萬畝，占整個耕地后備資源總數的93.2%。其中大部分集中在新疆、內蒙古、寧夏等干旱缺水地區，以及三江平原、松嫩平原等低洼地區，還有沿海海灘。由于國家儲備土地資源非常不足，僅靠開發儲備土地資源很難平衡耕地數量。耕地的數量和質量很難平衡，因此，為了實現行政區域內耕地的平衡，大多數地方采取了“上山，下溝，下海”的方法，在一些地方，甚至出現了亂砍濫伐、造地、生態競爭的現象，與生態文明建設的理念背道而馳。鑒于上述客觀原因，有必要拓寬耕地占用與補償的平衡思路。耕地占用平衡的確定，不僅僅是數量上的平衡，同時更重要的是要注意質量上的平衡。耕地是質量和數量的統一。明確耕地占補平衡是耕地生產能力的平衡。在確定這一根本目的的基礎上，有可能通過“質與量”的方式實現耕地平衡的根本目標。當然，要真正實現“以質抵量”的耕地占補平衡方式，還需國家政策層面的研究和肯定。

參考文獻

[1] 王健，賈文濤，陳正，張秋惠.耕地占補平衡國家統籌資源補償機制探討[J].中國發展，2017（3）：29-35.

[2] 朱雋.耕地占補平衡要不降質不減量[J].青海國土經略，2016（4）：26.

[3] 孫計川.耕地占補平衡政策要點與地方實踐探索[J].中國房地產，2016（10）：69-77.