山地城鎮開發土地可持續利用的國際經驗與典型案例研究

(云南財經大學城市與環境學院 云南 昆明 650000)

一、山地城鎮開發概述

隨著全球一體化的逐步建設，世界經濟水平開始進入飛速發展階段，然而人類對自然資源的攝取、使用及破壞愈演愈烈，人與自然之間的矛盾也日趨激烈，有關山地城市的開發建設開始進入了一個蔓延發展的階段。同時，山地作為一種特殊的生態系統，不僅向人類提供賴以生存的自然空間，還向人類供給了水源、動植物、各類礦藏等維持生存所必須的自然資源，同時山地生態系統還控制著陸路形態與空間結構，驅動流域生態過程，保證物種多樣性整體格局，承載生物之間的資源供給和調節生態系統平衡功能，山地由于其特殊的區位環境因素也導致了山地系統中人類聚落的多樣性，影響著各個國家各個民族之間的文化差異。

目前針對國外山地城鎮開發的研究尚少，很大程度上是對山地生態系統的生態環境、自然災害、經濟發展的關注，并且大多集中在生態學和地質學層面的分析。本文在借鑒前人研究的基礎上，通過梳理國外山地城鎮開發的先進經驗，構建對國外山地城鎮開發的研究框架，從山地城鎮建設過程中的生態補償政策、土地可持續發展制度以及構建生態安全格局三大方面進行實證闡釋，進而對我國山地城鎮土地可持續利用的合理規劃及發展提供一定的借鑒意義。

二、國際經驗與典型案例研究

(一)瑞士的生態補償政策——以蘇黎世為例

瑞士是阿爾卑斯山地區的主要國家之一。阿爾卑斯山覆蓋了瑞士約60%的國土面積，其不僅是歐洲第一個頒布山地法律的國家，而且也制定出了較為完善的山地開發過程中的政策體系。山地城鎮建設與生態物種多樣性穩定之間的矛盾，在國內外普遍存在。近年來，我國已經開始重視山地開發過程中對生態環境的建設，但在生態治理方面仍有很大提升空間。蘇黎世作為瑞士最著名的山地城市之一，在建設發展過程中起步較早，并在生態補償政策方面取得了一定的成功經驗，值得學習和借鑒。

隨著蘇黎世城市的發展，城市規模也在同速增長。在過去的幾十年內，蘇黎世城市規模不斷地進行著擴建。擴建過程中不斷占用的山地不但承擔著城市發展的繁重任務，同時也是數百種動植物的棲息地，其中不乏一些名貴品種。對此，有關部門及生態學者們在山地開發的過程中，設計并實踐了一系列生態補償措施，在生態穩定與山地城鎮建設之間保持平衡。其具體實施過程如下：

1.山地生態環境類型的確定

山地城鎮在建設中會改變原有地形地貌、土壤條件和地表覆蓋物等環境要素，進而會改變周邊地區的生態環境類型。而該地區原有的動植物在建設開發過程結束后可能會不適應新的環境，為了保證生態的穩定性和物種多樣性，必須對遭破壞的生態實施一定的補償措施。因此首先要確定該片山地的生態環境類型，在整個大區域的自然環境中，尋找與該生態環境相類似的自然環境，通過對比確認合適后整理出該自然環境中的動植物物種類別作為之后對建設區進行生態補償措施的參考。

2.山地生態環境的創建

山地城鎮建設過程中會給周圍的動物棲息地帶來很大影響。目前，相關學者和工作人員采取了多種措施試圖淡化和降低這種影響，其中一項重要的舉措就是人工創建出合適的類似生態環境。其目的是為了能在大生態環境下創造出高密度的小生物棲息空間，保證該環境內生物鏈上的各種珍稀生物生存環境不被影響。近幾年來，由于采取了這些受自然條件啟發并創建的人工生態環境裝置，蘇黎世地區的生物種類多樣性并未受到很大影響，山地生態系統也變得更加穩固。

3.山地植物的篩選和養護

除了動物以外，還有很多植物生長在山地區域，其中也不乏很多珍稀品種。這些植物都擁有符合其自身條件的不同生存方式來應對山地環境下的高溫和干旱等惡劣氣候。隨著棲息地環境的改變，植物群落也會隨之產生改變。有關專家和工作人員除了建立人工生態環境裝置來創建一個適宜植物生長的生態系統外，平日還要對其進行合適的保養工作。以保證在尊重珍稀動植物種群生存需要的同時，尊重山地城鎮開發建設的需要，以上這些工作都要在生態技術專家的指導和操作下才能完成。在山地城鎮建設后，自然土地就會變得更少。只有通過生態補償的各項措施，才能保證將生態環境中動植物的損失降到最低。

4.山地內種群動態監測反饋

每年蘇黎世的生態技術專家都會對山地地區的動植物種群數量進行統一的監測統計，以便了解當前采取的生態補償措施是否有效，然后通過對統計結果進行分析，及時發現存在的問題并針對問題做出改進。根據近幾年實行這一措施后的統計結果來看，雖然山地城鎮的開發過程中占用了更多土地，使得動植物棲息地面積變得越來越狹小，但是大部分動植物及珍稀物種的種群數量卻并沒有明顯減少。這說明通過多年的監測反饋和具體調整，目前技術專家所采取的生態補償措施得到了很好的應用。

5.山地城鎮建設過程中的生態措施

為了使山地城鎮開發對當地的生態系統影響降到最低，山地城鎮在開發建設時盡量占用最少的土地，盡可能多的保留原始綠地。在施工過程中，由于建筑材料的運輸和保存、大型建筑機械運轉等都需要占用并破壞大面積原始土地，進而導致周圍原有生態系統受到影響。因此在每個大型施工場地，都必須提前保留出一片“原始樣地”。在這片“原始樣地”內，會盡可能多地保留這片土地開發建設前存在的重要動植物種類和動植物棲息地類型。由于山地城鎮建設屬于開發項目，所以保留的原始樣地中的動植物類別都必須是經過嚴格篩選，已經能適應山地惡劣自然環境的先鋒物種，另外一些則是在開發前就已經投入使用的人工生態環境設施所保留的物種。待到山地城鎮開發結束之后，開展綠地恢復工程時，再通過預先在原始樣地內保存的物種信息，將開發時被破壞的生態系統盡可能恢復原貌。

蘇黎世城市施行的山地城鎮建設的生態補償政策，不單一強調對生態系統的重建，還同樣重視對動植物之間物種的協調發展；不單一強調生態補償政策的實施方案，還同樣重視對動植物種群數量動態監測并作出反饋改進；不單一強調山地城鎮開發中對土地的破壞程度盡量減小，還同樣重視預先保留出原始樣地以便開發結束后進行生態恢復。

(二)英國的可持續發展制度——以愛丁堡為例

英國是世界上最早啟動山地城市化進程的國家之一，擁有二百年左右山地城市化的實踐歷史。英國的山地城市化建設開始于十八世紀六十年代，與工業革命幾乎同時開始。由于發展迅速，英國最先遭受到工業革命和城市化建設所帶來的各種問題，對當時英國的國家建設無疑是巨大挑戰。同時英國也是世界上第一個制定出可持續發展規劃，并能夠在較短時間內緩解由于資源與環境所造成壓力的國家，由此可以證明，英國對世界范圍內山地城鎮化建設的進程做出了極其重要的貢獻。隨著經濟全球化的逐步發展和可持續利用原則成為國家建設發展的核心。

愛丁堡市位于蘇格蘭東南部的洛錫安地區，地處一片寬廣的盆地，在盆地中心佇立著幾座起伏的島狀丘陵，依山傍水，處于優越的地理位置并擁有秀麗的自然景觀。二十世紀九十年代末開始，英國的政府機構、城市規劃部門開始對城市發展進程開展了進一步廣泛的研究，期望能更好地引導并促進山地城市在未來能夠飛速發展。

1.英國城市設計的可持續發展策略

英國政府開始提倡并實施“緊湊城市”的概念，提倡一種基于步行和公共交通基礎上的緊湊型發展模式。在城市建設過程中建議填充式開發，綜合利用城市建設用地，提高城市建筑密度，增強城市內部設計策略，并針對不同的主題在空間尺度上實施不同的建設方法。城市開發過程中十分注重改進現有的公共交通模式和基礎設施建設，并通過改進城市基礎設施和城市綠地景觀來滿足開發項目的各項需求。政府在2005年正式發布了英國生態城市規劃標準有關文件。文件清楚地說明了英國當時準備施行的可持續發展策略，其中最重要的一點是明確了英國國內新興城市規劃戰略的基本發展思路。該文件是由國家制訂的規劃政策，英國政府在此后的十余年逐步拓展并全面實施該計劃的可持續發展戰略領域。

2.城山結合的山地環境

英國著名的山地旅游城市愛丁堡就充分利用了其地形優勢。在愛丁堡很難見到處在同一等高線上的街道，整座城市都是建立在高低起伏的地形上，是一座名副其實的山地城市。它將丘陵地形組織的城市街道作為主軸，根據不同位置丘陵地形的分散集中決定了城市基本形態和發展的基本方向，不從單一的丘陵核心進行擴展，而是通過對多個丘陵作為多個核心進行同步的協調發展。這就避免了城市形態在局部的低密度擴張，通過改為高密度的焦點進行取代。

3.山地空間組織形態

愛丁堡市當代時期的城市空間形態主要屬于緊湊型，并發展混合性的功能區域。緊湊的城市形態可以在不同角度上同時起到相互促進作用，這一時期的愛丁堡市逐步形成一種因地制宜，功能混合發展，優勢互補的空間格局規模，并通過充分利用丘陵地形烘托山地城市的自然景觀。愛丁堡作為一座標準的旅游型山地城市，在城市的設計規劃充分考慮了自然景觀視點的選取，鑲嵌在城市中的丘陵地形形成了天然的景觀視點。其中城堡山、卡爾頓山和亞瑟王座山為愛丁堡城市的景觀視線打造了極佳的視線平臺。而三山之間的視線也一直都是從城市看丘陵和其他自然景觀最易達到的視線。視線從卡爾頓山頂望向城堡山頂，穿過王子大街可以直接達到山體，而當站在城堡山頂時，也可以清晰瀏覽到整個城區，整個視覺層面以城市建筑為主，以自然景觀為輔，設計者尤其對亞瑟王座山附近的建筑高度控制得極其苛刻，以底層建筑為主，使得主體丘陵地形作為自然景觀保存完整，在丘陵頂端均能清楚的觀看整座城市景觀。

圖1：愛丁堡主要丘陵地圖(圖片來源：google earth，作者改繪)

平原城市與丘陵城市不同，英國的山地城市多為丘陵地形，利用丘陵地形作為城市的界面，既可以體現山地城市的獨特性，同時也可以符合設計初衷的生態平衡理念。同時利用丘陵原始生態坡地作為城市綠地景觀的公共區域，這種獨特的城市規劃方式是當代英國山地城市開發所獨有的形式。

4.山地城市立體化交通道路系統

城市土地集約利用的目的是為了充分挖掘潛在的城市土地資源，使城市土地得到最佳利用效果，同時保障城市土地的利用價值發揮到極致，在客觀上減少城市向外擴張過程中投入和產出造成的壓力。而發達的城市交通系統，尤其是發達的公共交通系統，有利于對城市交通節點的積累，并有益于交通領域的功能分化與重組。從而可以抑制城市空間的不必要擴張，進而提高城市土地集約化利用，減少在發展過程中過多占用土地資源，保護免遭破壞的耕地和環境。由于愛丁堡市作為山地城市的特殊地理區位，其城市內部主要街道不論是采用何種結構，都可以充分利用公共交通干道和步行交通平臺，進而最大限度的為人們提供良好的行走路線。規劃者根據丘陵地形的高差，將軌道交通在丘陵上進行下穿設計，同時高架城市天橋步行系統，為交通道路系統充分提供一系列立體化的交通設施。

(三)日本的防災生態安全格局——以廣島市為例

日本是個獨立的島國，山地環境占據日本國內大部分土地，而日本領土內在山地聚居的歷史可以追溯到數千年以前，據考古學家研究發現，新石器時代在日本各處就已有人類活動蹤跡，之后隨著人類文明的進步，聚落逐漸變為城市并向四處擴張。因此，充裕的自然資源、適宜的山地建設條件、安全的軍事戰略條件以及便捷的交通條件，成為日本山地城鎮建設選址過程中優先考慮的條件，日本山地城鎮的空間選址依據正是由這些條件互相作用、互相影響形成的。山地城鎮的生態安全是一個城市能夠順利有效發展的先決條件，日本作為地震多發國家，政府主要從防災生態安全的角度建立山地城鎮的空間格局，為城市居民生活提供最基本的安全保障并保持城市自然生態系統趨于穩定。

廣島市是位于日本西部地區的幾個著名工業城鎮之一，其沿岸一帶多用作工業用地，地方經濟狀況良好，許多制造行業的公司總部多建立在此。由于日本是個地質災難多發的國家，因此如何建立起合格有效的防災生態安全格局就顯得尤為重要。特別是在災害多發的山地城市，其自然環境更加脆弱，人與自然的矛盾更加突出，一旦發生災害帶來的后果更加嚴重。因此，廣島市在山地城鎮的戰后重新規劃建設中，吸取以往的災害經驗，試圖制定更為完善的城市防災空間規劃。

1.建設空間災害評估體系

在山地城市用地擴張建設過程中，首先對其所在區域的災害風險進行評估，以制定合理的空間發展管制格局。風險評估主要從自然災害因素和人工建設因素兩方面進行，通過綜合分析得出待開發的山地區域的受災害風險程度，以確定該區域內能否劃分作為適當的建設區域，進一步確定城市發展的空間安全格局方向。

2.具體的專項規劃

根據城市建設規劃方案，在二戰時原子彈爆炸的中島地區，創建一座廣島和平公園。與廣島和平公園遙相呼應的是廣島城遺址公園，根據規劃在此處建立一座中央公園和數個小型公園，通過這些小規模綠地公園將和平公園和廣島城市各處自然綠地景觀結合起來，形成城市的中心景觀軸線，再通過建設一條貫穿五條河流的大道，將被分隔開的城市區塊連接在一起。通過利用城市不同位置的綠化空間、城市綠地公園等形成連片的避難空間體系，這樣一旦災害來臨，市民可以就近在公園等開闊場所避難，將自然災害的破壞程度減至最低。

僅從城市空間層面制定防災規劃是不夠的，在城市內部的建設發展過程中，政府還編制了更加詳盡的具體專項規劃，比如“防災街區整備地區計劃”，通過防災相關配套設施的建設等等，并且更加深入的是對山地城鎮建筑物的具體防災性能作出規定，同時政府也對城市的防災空間有了更深入的了解，制定“都市公園法”明確城市公園的布局與防災配置標準，這樣則可以形成較為完善的城市防災避難空間體系。

三、國際經驗對我國山地城鎮開發的啟示

近年來，我國先后提出了貫徹“科學發展觀”和建立“和諧社會”的構想，并且也相應要求在城市規劃領域進行探索與實踐。其所強調的實質就是人與人、人與環境之間和諧發展的問題，這與國際社會，尤其是發達國家對于可持續發展的認識和理解在內容上是一致的。我國是一個多山的國家，山地城市分布較廣且數量占有很大的比重，對于山地城市生態安全格局系統規劃的研究和實踐還比較少。山地城市特殊的地形地貌決定了山地城市特有的自然生態環境和景觀風貌，而生態安全格局是城市生態環境的重要組成部分，通過對以上對山地城鎮開發過程中生態補償政策的分析，反觀我國目前的政策體系可以看出：我國大部分山區的生態補償政策還處于以農業、財政補償為主“反應性策略”階段，目前政策類型大多數還是以農業政策和扶貧政策為主。根據我國山區政策在過渡時期的現狀和出現過的問題，可以根據下面幾個角度出發，借鑒瑞士山地城鎮發展的政策經驗。

(1)從山地生態平衡角度出發：生態系統中的任何生物，都是維持生態平衡中的一環，任何一環有問題，都會導致整個系統的破壞。因此在山地生態系統中，應當率先重視動物與動物之間、動物與植物之間、植物與植物之間的協調發展，保證處于生物鏈各個階層動植物的食物來源和生存空間，保證群落的多樣性和穩定性不被破壞。

(2)從生態反饋角度出發：生態補償和修復不是短期完成的事情，而且地區和地區之間環境條件差異巨大，不存在普遍適用的方法和措施，很多情況下只能先試用再調整。因此在進行生態補償或生態修復過程中，一定要堅持定時對動植物種群數量進行監測，了解措施是否得當，并及時進行修正調整。

(3)從普適性角度出發：蘇黎世生態補償策略的工作模式除了對山地城鎮開發適用，同樣在很多生態治理工程中都可以借鑒，比如確定生態環境類型、統計篩選適宜動植物種類、種群數量監測管理、擴建工程的樣地保留等。

(4)提高企業的社會責任意識：推進山地城市可持續發展不僅僅是政府部門的責任，企業作為城市的重要組成部分，對城市的資源、環境、基礎設施等產生著重大影響。因此，應當十分強調企業在山地城市建設過程中合理利用能源資源、保護環境等方面的社會責任。

(5)與國際接軌，加強國際間合作：目前，中國已經開始了在城市可持續發展領域與發達國家的合作，力求共同推進中國城市的可持續發展進程。

(6)適應生態安全格局的獨特性：山地城市的生態安全格局規劃以空間分析為鮮明特點，但這也是其自身的局限性的所在，因為很多自然災害和生態退化問題無法通過生態安全格局的調整得以解決。例如廣島市作為靠山濱海的山地城市，在建設開發過程中除了要應對海水侵蝕陸地外，也存在其他沿海岸一帶的各種生態安全問題，對于這類特殊問題需要通過制定與之對應的政策法規，改變發展策略。另外，對于絕大多數自然災害，以人類目前的能力還不能完全避免，如地震問題，在日本等地較為嚴重，是由其陸地的自身構造和所處地理位置決定的，依照目前的技術只能做好及時預警，通過建立一系列防災生態安全格局避免更大的損失。因此，除了在自然災害多發的地區限制開發建設以外，還應加強法律法規、災害應急預案和處理技術標準的體系建設，并做好山地城市綜合防災規劃和各種專項防災規劃的編制。