永興縣土地利用總體規劃實施評價研究

(湖南師范大學 湖南 長沙 410000)

土地資源是我國經濟發展中的重要依托和最為基礎的資源保障。雖然我國土地面積位居世界前列，但是人口數量卻也多達十四億之余。我國人多地少的國情要求我們對土地資源的利用和規劃不斷向合理化深入探索，土地利用總體規劃具有社會參與者眾多和社會會目標明確的特征[1]。如今我國社會發展和城鎮化速度越來越快，土地資源上的問題越來越明顯，后備資源不足，土地資源失衡嚴重，我國加強土地資源全局把控迫在眉睫，盡快緩解人多地少的矛盾，才能夠協調我國生存與發展、經濟以環境的關系。全面把控土地利用總規劃，保證我國土地資源的安全，也是我國在土地資源配置上實現宏觀調控的基本手段[2]。規劃的目標是實施，實施的好壞在于評價。

一、研究區域概況相關概念的界定

(一)研究區域概況

永興縣位于湖南省東南部,羅霄山脈西麓；東與資興市相鄰，西與桂陽縣、耒陽市交界，南連蘇仙區，北接安仁縣；永興縣地形狹窄，2014年，永興縣全縣土地面積1979平方千米，約為湖南省土地總面積的0.93%，后被評為國家城市礦產示范基地，稀貴金屬再生資源利用產業集中區、湖南省首批特色縣域經濟重點縣等，隨著貴金屬以及礦產資源的開發，永興縣在發展的同時，也面對土地利用的限制，對土地利用總體規劃有更高的要求。

(二)相關概念的界定

1.土地利用規劃

土地利用規劃要集最佳經濟效益、社會效益以及生態效益為于一身，總體考量。以這三種經濟效益為目標，實現土地資源管理的最合理利用。除此之外，土地利用規劃還要將當地土地，自然條件，經濟特性考慮進去，按照區域社會發展的要求開發，整治和保護土地資源。將土地資源利用規劃的重點放在控制、組織，協調和監督土地資源的規劃配置上。

2.土地利用總體規劃

土地利用總體規劃是國家為有效治理當下的社會與產業發展，對我國土地資源調查以及在土地的適用性評價結果上，研究如何利用國家土地，切實保護耕地，從而保持我國耕地總量的動態平衡，采用土地用途管制和集約化土地利用，才能幫助國家在經濟和社會發展上實現宏觀調控[3]。總體來說，土地利用總規劃的重點在策略制定上，更在執行上。

3.土地利用總體規劃實施評價

土地利用總體規劃評價是通過科學方法來對土地利用總體規劃實施后反映在社會和產業方面的效果進行分析，得出科學評價。在評價時，把規劃的目標和規劃，執行過程和目規劃產生的最終結果作為評判分析的目標，綜合評比，及時發現并解決問題，總結土地利用總體規劃實施所得到的經驗，為以后的土地規劃提供科學依據。

二、研究方法

一般來說，定性分析和定量分析相互結合是縣級土地規劃實施中所采用的最常見的方法。本文通過收集永興縣統計年鑒，整理2005—2016年永興縣社會經濟統計數據及土地動態監測數據進行統計分析；針對縣域內重點建設鄉鎮和重點建設項目采用案例剖析法，這種方法能夠宏觀調控土地規劃目標的實施情況，并且發現在規劃實施過程中存在的問題并解決[4]；使用空間疊加法對永興縣中心城區、工業聚集區等重點發展區域，將遙感影像圖與規劃數據庫中的矢量空間數據疊加、對比和分析，獲得永興縣土地利用實時情況，進一步全面的對上級下達的規劃控制指標進行評價；

三、永興縣土地利用總體規劃實施執行情況分析

(一)主要規劃控制指標的數量一致性分析

1.土地利用結構變化

根據表一永興縣2014-2016年土地利用結構對比數據顯示，2016年全縣農用地175897.03公頃，占土地總面積的88.84%，與2014年相比規模減少1718.56公頃；建設用地13450.45公頃，與2014年相比增加2078.63公頃；其他土地8640.72公頃，與2014年相比減少360.07公頃。在農用地中，各類用地均處于凈減少，其中林地減少量依然為最大，在建設用地過程中各類的規模一直呈持續增加模式，其中土地規模增加量最大部分在城鎮工礦用地上。占建設用地凈增加規模的85.59%。

2.土地利用結構變化特征

農用地規模持續減少，而且減少速度還趨于增加狀態。通過近幾年永興縣農用地規模面積趨向來看，全縣農用地使用面積逐漸減少，其中林地和其他農用地的減少最明顯。2005至2014年全縣農用地減少速率為0.05%；2014至2016年，增至0.44%，建設用地在農用地占用中占最大比重，2005至2014年全縣的建設用地凈增加108.87公頃。而2014-2016年兩年間建設用地凈增規模達到2078.63公頃；2014-2016年間，城鎮建設用地凈增加高達702.42公頃，規模凈增長率達48.57%；農村農居點用地規模凈減少115.31公頃；比較符合永興縣在新一輪規劃中結合城鄉建設用地掛鉤的方式，通過減少農村居民生活用地，以增加城鎮用地的需求，總的來說，永興縣規劃實施期間農用地逐年減少和建設用地逐年增加趨勢較為明顯。

表一 永興縣2005—2016年土地利用結構修改前后對比表

(二)主要調控指標數量一致性分析

1.耕地保護和基本農田保護實現情況

根據表二數據顯示，上級下達耕地保有量指標為33980.00公頃，結合表一2016年實際實現耕地面積35147.95公頃，耕地保護目標實現程度為103.44%；基本農田保護任務也由規劃修改前的28776.00公頃增加為29250.00公頃，說明這一輪規劃有力地響應了“嚴格控制非農建設占用耕地、嚴格執行耕地占補平衡制度和加大耕地管護與災毀耕地防治力度”的政策。

2.建設用地總規模控制實現情況

2016年，全縣建設用地總規模13090.75公頃，核定2020年全縣建設用地總規模為13450.45公頃，在此次進行土地總體規劃評價時，該縣建設用地總規模比制定目標少了359.70公頃，實現程度為97.33%，建設用地增加仍然以城鄉建設用地增加為主。

表二 永興縣主要規劃控制指標表

(三)小結

耕地和基本農田保護的引導調控進一步得到強化。為了實現全面落實耕地保護，通過對該縣土地規劃工作的實施情況進行統計，2016年全縣耕地保有量33980公頃，實現程度達103.44%。體現了政府在建設用地占用情況和被建設用地占用耕地的補償平衡制度的實施的嚴格，保護了農村耕地，加強防治災毀耕地的力度。

土地節約程度和集約利用水平在不斷的提升。截止2016年土地總體規劃評價之前的規劃執行期間，該縣城鎮建設用地中第二、三產業的增加值上升程度頗高，全線的固定資產和城鎮人口也在不斷上漲，其上漲幅度高出于建設用地，可見，該縣的土地節約和集約利用水平提升幅度較高。

永興縣土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性得到保護。在規劃實行期間，管制了城鄉建設用地，深層次促使永興縣新增城鎮與正建設用地均勻的規劃布置。通過列清單留通道的方法對建設用地進行單獨選址，保證了相關部門在項目規劃和總體土地利用上均衡調配靈活銜接，把土地利用總體規劃實施放在重頭。全面維護了土地利用總體規劃的權威性和嚴肅性。

四、建議與對策

(一)適時修改現行土地利用總體規劃，合理調整規劃布局

結合“十三五”規劃的要求、未來永興縣國民經濟的發展情況以及社會發展的總要求，永興縣建議適時對永興縣土地資源的利用情況做出進一步的詳細調查，方便為以后永興縣的土地利用情況進行總體規劃，對閑置土地以及現存耕地等各方面進行統一布局，對城區的各種建設用地及指標進行合理科學的整治與統籌安排。提高建設用地利用率，優化城鄉各類用地空間布局，以最優模式做好規劃[5]。

(二)繼續加強耕地和基本農田的建設與保護力度

在整治永興縣土地資源過程中，從具體指標出發合理安排，根據安排推進土地整治的進行工作，高效推進規劃工作。在推進縣域土地規劃工作過程中相關部門應該從實際出發，腳踏實地推進永興縣的土地整治專項規劃，積極開展農用耕地的整理與荒地的開墾工作，根據實際需求適度進行開墾工作。大力興建良田水利建設工程，將城鎮用地與農村集體建設用地結合起來，統籌進行規劃，促進城鄉區域協同發展。及時進行土地使用情況的監測，進行動態跟蹤。

(三)開展規劃實施動態監測評估工作

根據具體的土地規劃進程適時開展動態的檢測評估活動，掌握土地資源利用的最新動態，根據變動情況及時安排土地用途，對土地資源的動態監控可以幫助規劃的科學性與嚴謹性，也能夠對不科學不合理的土地布局及時作出調整。規劃實施檢測評估成為高效規劃的有利手段，借助土地資源的科學規劃能夠極大的促進國民經濟和社會發展的協調、促進作用。