《條例》與兩部上位法對比分析

文/莫于川

本文理順了《生產安全事故應急條例》與《安全生產法》和《突發事件應對法》關系，通過對比，分析《條例》與上位法的承接關系和創新特點。

中國人民大學法學院教授莫于川

《生產安全事故應急條例》（以下簡稱《條例》）將其制定依據明確規定為《安全生產法》和《突發事件應對法》，這對于如何確立我國的安全生產事故應對法制及其工作運行機制具有重大的指導意義。從《條例》總則的內容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點內容，都與作為《條例》制定依據的這兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是完全一致的。

《條例》與《安全生產法》的關系

2014年修改的《安全生產法》開宗明義提出，“加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展”“安全生產工作應當以人為本”，上述精神和原則寫在《安全生產法》的第一條和第三條。《條例》也在第一條明確規定，其立法目的是“為了規范生產安全事故應急工作，保障人民群眾生命和財產安全”。可見，《條例》堅持以人為本，堅持安全發展，堅守紅線意識，這與上位法的精神和原則完全一致，具有重大的安全生產法治發展的現實意義。

《安全生產法》第三條明確規定要“堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。建立健全安全生產方針和工作機制，這具有重大的生產安全法治意義。很難設想，如果《安全生產法》確立的“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產工作方針被忽視了，實務中還怎能奢望出現安全生產工作局面；如果《安全生產法》確立的“單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督”工作機制缺失了，整個安全生產工作還怎能落到實處。所以，只有建立了、完善了安全生產方針和工作機制，明確了工作努力方向和各方安全職責之后，整個安全生產工作才能更好地落到實處。《條例》作為安全生產管理領域的專門行政法規，作為《安全生產法》的下位法、實施法，體現上述方針和機制，是值得肯定的。

《安全生產法》在明確規定了國務院和縣級以上地方各級人民政府對安全生產工作的領導職責之外，還對鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關，即最基層的政府機關、公共管理機構的安全生產監督檢查職責和協助上級部門監督管理職責也作出了明確規定。這是針對既往的安全生產工作實務中長期存在的安全監管體制不順、監管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發等突出問題作出的立法調整。《條例》依循上位法的要求，明確規定了“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協助上級人民政府有關部門依法履行生產安全事故應急工作職責”。這與上位法的精神和要求是基本一致的，也是有所區別的，《條例》明確規定了最基層的政府機關和公共管理機構主要是協助主管部門依法履行生產安全事故應急工作職責。

《安全生產法》明確規定了生產經營單位應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全生產管理人員，明確規定了安全生產管理機構和人員的設置、配備標準及工作職責。《條例》也依據上位法具體規定了安全生產監督職責、事故應急救援職責、應急救援隊伍和人員的素能要求、事故應急救援預案及演練等內容，這些關于專職隊伍、工作職責等方面的法律規范，對于安全事故的防范、安全工作效率的提升均有很大助益。

《條例》與《突發事件應對法》的關系

再來比較一下《條例》與《突發事件應對法》。《突發事件應對法》第一條就明確規定，其立法目的是“為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序”。10年前頒行的《突發事件應對法》是我國危機管理和應急法制的龍頭性法律，其開宗明義就把“保護人民生命財產安全”作為立法目的之一提出來，意義非同小可。而《條例》也在第一條就把“保障人民群眾生命和財產安全”作為行政立法的重要目的之一提出來，并在后面的章節條文中加以細化落實，這與上位法的精神是一致的，值得肯定。

此外，《突發事件應對法》第四條規定“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。相應地，《條例》第三條至第四條規定的“統一領導、分工負責、指導協調、基層協助、單位全責”的管理體制和責任機制，與上位法的精神是基本一致和有所側重的。

《突發事件應對法》第五條明確規定了“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”“國家建立重大突發事件風險評估體系，對可能發生的突發事件進行綜合性評估”，這項原則和要求在《條例》中也通過一些具體機制和制度規范得到體現。例如，《條例》第五條至第八條就規定了地方人民政府及其主管部門和派出機關“應當針對可能發生的生產安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，制定相應的生產安全事故應急救援預案，應當至少每2年組織一次生產安全事故應急救援預案演練”，這體現了預防為主、風險管控的要求。

在管理責任機制方面，《突發事件應對法》規定：“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”。《條例》則作出類似規定——縣級以上地方人民政府統一領導本行政區域內的生產安全事故應急工作。生產安全事故應急工作涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”。這樣的規定與上位法的規定也是基本一致的。

從以上情況可以看出，《條例》確定的立法目的、立法精神、法律原則、基本方針和運行機制，與作為立法依據的兩部上位法是基本一致、相同相通的。可以期盼，《條例》通過頒行、得到貫徹實施之后，我國的生產安全事故防治工作能夠納入更加精細、規范、高效的法治軌道，大大加強生產安全領域依法防范處置事故的素質能力，從而提升我國生產安全法制建設整體水平。（本文作者為中國人民大學法學院教授）