《條例》的多項制度創(chuàng)新
——訪應(yīng)急管理部政策法規(guī)司副司長鄔燕云

文·圖/本刊記者 包冬冬

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》相配套的行政法規(guī)，它的出臺體現(xiàn)了多項制度創(chuàng)新，如明確了應(yīng)急預案編制的依據(jù)和內(nèi)容、應(yīng)急值班制度以及救援費用由事故企業(yè)承擔的要求等，為生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援提供了更為詳實的法律依據(jù)。

某石化企業(yè)應(yīng)急演練現(xiàn)場

2019年2月17日，國務(wù)院總理李克強簽署第708號國務(wù)院令，公布《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》)，自2019年4月1日起施行。《條例》在加強生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中，具有重要的基礎(chǔ)性、規(guī)范性作用。為了更加詳實地了解《條例》的創(chuàng)新之處，本刊記者專訪應(yīng)急管理部政策法規(guī)司副司長鄔燕云，請他深入介紹。

《條例》是配套行政法規(guī)

鄔燕云介紹：“《條例》是與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》相配套的行政法規(guī)。這就是《條例》的位階，首先需要明確。《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》之中，有的內(nèi)容規(guī)定得比較原則，有的內(nèi)容操作性又不強，急需進行細化和具體化。同時，法律之中沒有規(guī)定，但實際操作又急需的，也需要進行補充完善。基于以上原則，如何處理好《條例》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》的關(guān)系？一是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》有明確規(guī)定的，《條例》不再重復規(guī)定，也沒有照搬法律的章節(jié)設(shè)置和應(yīng)急工作的整個流程安排，除總則、法律責任、附則等通常法規(guī)都有的內(nèi)容外，僅僅對生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急準備和應(yīng)急救援作出規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對法》對政府及有關(guān)部門應(yīng)急管理人員的培訓已有規(guī)定，《條例》就沒有再作規(guī)定。二是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》中有規(guī)定但比較原則的，《條例》進行細化和具體化，增強操作性和實用性。例如，《條例》增加了有關(guān)應(yīng)急預案編制及修改、備案和演練的規(guī)定。三是《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《安全生產(chǎn)法》中沒有規(guī)定，實際工作又急需的，《條例》進行補充和完善。例如，《安全生產(chǎn)法》中未規(guī)定應(yīng)急預案具體內(nèi)容，未規(guī)定應(yīng)急值班值守制度，未規(guī)定事故現(xiàn)場應(yīng)急指揮的工作機制等，《條例》中進行了補充。”

“這里需要強調(diào)的是，《條例》是生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的行為規(guī)范。《條例》第二條明確，本條例適用于生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”

鄔燕云舉例說：“2018年，北京市交通大學發(fā)生的‘12·26’實驗室爆炸事故，肯定不屬于生產(chǎn)安全事故。對于此類事故，《條例》附則中明確：儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構(gòu)、學校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”

《條例》在應(yīng)急準備章節(jié)的5項創(chuàng)新

鄔燕云介紹，關(guān)于《條例》創(chuàng)新點，主要體現(xiàn)在應(yīng)急準備、應(yīng)急處置階段。

第一個制度創(chuàng)新集中在應(yīng)急準備階段，其中有5點。

第一，明確了應(yīng)急預案編制的依據(jù)和內(nèi)容。

《條例》第六條規(guī)定：生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案應(yīng)當符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標準的規(guī)定，具有科學性、針對性和可操作性，明確規(guī)定應(yīng)急組織體系、職責分工以及應(yīng)急救援程序和措施。這就要求，生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案編制不僅要符合法律、法規(guī)的要求，還要符合規(guī)章和標準的要求，特別是增加符合標準的規(guī)定，其目的就是要增強應(yīng)急預案的科學性、針對性和可操作性。科學性是指預案編制要根據(jù)可能發(fā)生的事故特點及危險因素，通過風險辨識和評估后進行編制，保證預案內(nèi)容科學、合理。針對性是指預案編制要根據(jù)不同事故種類、特點和危害風險程度，制定相應(yīng)的綜合性應(yīng)急預案、單項應(yīng)急預案或者現(xiàn)場處置方案等。可操作性是指預案的內(nèi)容要可操作，避免假、大、空。

近年來，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)對應(yīng)急預案編制作出規(guī)定外，有關(guān)部門和團體還陸續(xù)制定出臺規(guī)章和標準。例如，國家出臺了GB/T2 9639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預案編制導則》、GB/T 33942-2017《特種設(shè)備事故應(yīng)急預案編制導則》。這些規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位都應(yīng)當遵守。

第二，規(guī)范應(yīng)急演練的時間。

《條例》從三方面規(guī)定了演練的時間。一是政府及負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)急預案必須至少每2年組織1次演練。實踐中，很多部門的應(yīng)急預案從編制完成以來，因為各種原因沒有進行過1次演練，形同虛設(shè)。為此，《條例》明確了演練的時間。二是高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位必須至少每半年組織1次演練，也可以針對不同的事故，每半年組織2次及以上演練，由高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位根據(jù)實際情況確定。演練結(jié)束后，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位應(yīng)當將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門，這是法定義務(wù)。三是規(guī)定了政府部門對高危生產(chǎn)經(jīng)營單位和人員密集場所經(jīng)營單位演練的監(jiān)督。對演練的監(jiān)督，是保證演練取得效果的重要手段和措施。《條例》第八條規(guī)定：縣級以上地方人民政府負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應(yīng)當對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練進行抽查；發(fā)現(xiàn)演練不符合要求的，應(yīng)當責令限期改正。這里講的抽查，是一種事后監(jiān)督方式。負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對本行政區(qū)域內(nèi)高危生產(chǎn)經(jīng)營單位、人員密集場所經(jīng)營單位等重點單位上報的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案演練情況報告，應(yīng)當進行抽查；一旦發(fā)現(xiàn)單位演練不符合要求的，應(yīng)當責令重新組織演練。”

第三，強化應(yīng)急救援隊伍能力建設(shè)。

這里鄔燕云著重強調(diào)了社會化救援隊伍建設(shè)及產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊伍。實踐中，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位自己建立了專門的應(yīng)急救援隊伍，除了滿足自身救援工作外，更多從事社會化救援服務(wù)；還有一些專門從事應(yīng)急救援工作的社會組織，其本身性質(zhì)也各不相同，有企業(yè)性質(zhì)的，也有事業(yè)單位性質(zhì)的。這些社會救援力量，也是我國應(yīng)急救援工作的重要支持。為了發(fā)揮這些救援力量的作用，《條例》第九條規(guī)定：國家鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他社會力量建立提供社會化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊伍。從法律上明確了地位。

《條例》中還明確產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊伍。實踐中，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)，特別是化工園區(qū)內(nèi)，高危生產(chǎn)經(jīng)營單位較多，每個單位都建立應(yīng)急救援隊伍，既浪費資源，也無必要。為此，《條例》第十條規(guī)定：工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以聯(lián)合建立應(yīng)急救援隊伍。

第四，規(guī)定了應(yīng)急值班制度。

這是一項全新的強制性的制度。為了保證應(yīng)急工作的開展，及時聯(lián)絡(luò)相關(guān)人員和應(yīng)急救援隊伍，以及易燃易爆等高危物品應(yīng)急救援的技術(shù)支撐，《條例》第十四條從兩個方面規(guī)定：一是要求三類單位建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員；二是要求易燃易爆等高危物品單位成立應(yīng)急處置技術(shù)組，24小時值班。設(shè)立這一制度后，在面對突如其來的事故時，可以及時采取科學有效的應(yīng)對措施。

第五，強化應(yīng)急救援的信息化建設(shè)。

應(yīng)急救援的信息化，是保障應(yīng)急救援有效的重要手段。應(yīng)急救援隊伍、人員，物資、預案等信息必須實現(xiàn)共享、互通。《條例》第十六條從兩個方面作出了規(guī)定，一是建立統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，二是規(guī)定生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)與日常監(jiān)管結(jié)合，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”服務(wù)。根據(jù)規(guī)定，應(yīng)急救援信息系統(tǒng)應(yīng)當可以辦理生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預案備案手續(xù)、報送應(yīng)急救援預案演練情況和應(yīng)急救援隊伍建設(shè)情況等3項工作，方便生產(chǎn)經(jīng)營單位，各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門不得阻礙、拒絕。

《條例》在應(yīng)急處置章節(jié)的創(chuàng)新

第二個制度創(chuàng)新體現(xiàn)在應(yīng)急處置階段。

鄔燕云介紹：“《條例》在應(yīng)急處置章節(jié)從5個方面進行了規(guī)范。我認為，其中有3處制度創(chuàng)新。”

第一是設(shè)立現(xiàn)場救援指揮部。實踐中，事故相對簡單，應(yīng)急救援工作比較快，政府或者有關(guān)部門負責很容易處理。但是，如果事故比較復雜，往往救援工作就很難，救援隊伍、人員、政府領(lǐng)導和專家等較多，救援方案難以統(tǒng)一和確定，這種情況下，急需有一個權(quán)威機構(gòu)來統(tǒng)一指揮救援工作。針對這些情況，《條例》規(guī)定可以設(shè)立現(xiàn)場指揮部，實行總指揮負責制。需要說明的，不是所有生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，都要設(shè)立現(xiàn)場指揮部；現(xiàn)場指揮部由本級人民政府及其有關(guān)部門負責人、應(yīng)急救援專家、應(yīng)急救援隊伍負責人、事故發(fā)生單位負責人等人員組成。總指揮的職責有兩項，第一是根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，組織制定并實施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援方案。第二是協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個人參加現(xiàn)場應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場應(yīng)急救援的單位和個人應(yīng)當服從現(xiàn)場指揮部的統(tǒng)一指揮。

第二是設(shè)置了應(yīng)急救援中止。實踐中，應(yīng)急救援過程中，因社會影響等原因，往往救援工作難以停止，盲目施救，可能導致活人為了死人造成犧牲的情況。為此，《條例》第二十二條對應(yīng)急救援中止作出了規(guī)定，這在法規(guī)上首次予以明確。在應(yīng)急救援中，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮應(yīng)急救援的人民政府要積極消除隱患，降低或者化解救援風險；在風險難以降低或者化解的情況下，允許暫時停止救援工作；撤離應(yīng)急救援人員，以保障應(yīng)急救援人員的生命安全；待條件成熟后，繼續(xù)實施應(yīng)急救援工作。

第三是設(shè)置了應(yīng)急救援終止。實踐中，應(yīng)急救援工作什么時候結(jié)束，沒有具體規(guī)定，往往是應(yīng)急救援沒完沒了地進行。為此，《條例》二十五條規(guī)定，生產(chǎn)安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后，可以全部或者部分終止應(yīng)急救援工作。這也是在法規(guī)上首次予以了明確。

《條例》規(guī)范應(yīng)急救援保障及后續(xù)行為

在應(yīng)急救援保障和后續(xù)行為部分中，《條例》也創(chuàng)新了兩項制度。

鄔燕云說，《條例》這部分主要明確了“必須履行救援命令或者救援請求”的規(guī)定以及通訊保障等要求，其中關(guān)于應(yīng)急救援評估制度、搶救費用由事故單位承擔的要求是以前沒有規(guī)定的。

應(yīng)急救援評估是整體應(yīng)急工作的重要環(huán)節(jié)，其目的是評估應(yīng)急救援工作的有效性，為修訂應(yīng)急預案提供依據(jù)和后續(xù)應(yīng)急救援工作提供經(jīng)驗。《條例》從兩個方面作出了規(guī)定：一是規(guī)定了應(yīng)急救援資料和證據(jù)的收集。二是事故調(diào)查組負責事故評估。事故救援工作結(jié)束后，現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援的人民政府及其有關(guān)部門可能已經(jīng)解散，事故調(diào)查組將成立。這時現(xiàn)場指揮部或者統(tǒng)一指揮生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援的人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當將保存的有關(guān)應(yīng)急救援資料或者證據(jù)移送給成立的事故調(diào)查組，由事故調(diào)查組進行評估，并納入事故調(diào)查報告。

《條例》中搶救費用由事故單位承擔的規(guī)定引起了廣泛熱議，這也是多年來應(yīng)急救援工作中的難題。為什么《條例》中明確由事故單位承擔相關(guān)費用？

鄔燕云解釋：“生產(chǎn)經(jīng)營單位是本單位安全生產(chǎn)的責任主體，應(yīng)當遵守有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和標準等規(guī)定，建立健全安全生產(chǎn)責任制，加強安全管理，完善安全生產(chǎn)條件，防止和減少事故。為了落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，明確有關(guān)方責任，并借鑒國外的做法，《條例》第十九條規(guī)定：應(yīng)急救援隊伍根據(jù)救援命令參加生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援所耗費用，由事故責任單位承擔；事故責任單位無力承擔的，由有關(guān)人民政府協(xié)調(diào)解決。需要說明，事故救援費用原則上由事故責任單位承擔，即對事故發(fā)生負有責任的單位，不同于事故發(fā)生單位。”

最后，鄔燕云強調(diào)：“《條例》的出臺填補了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援行政法規(guī)缺失的空白。但是，在進行應(yīng)急救援相關(guān)工作時，不僅要遵守《條例》，也要遵守有關(guān)法律法規(guī)行政規(guī)定，決不能顧此失彼。”