強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備 做好應(yīng)急救援
——評(píng)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》的頒布實(shí)施

文/閃淳昌

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2019年4月1日起施行。《條例》開(kāi)啟了安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理法制建設(shè)的新征程，強(qiáng)化了應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的重要地位，明確了有關(guān)各方在應(yīng)急救援活動(dòng)中的職責(zé)和任務(wù)，解決了生產(chǎn)安全應(yīng)急工作實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌對(duì)《條例》頒布實(shí)施提出了自己的見(jiàn)解。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》的頒布實(shí)施是眾望所歸，標(biāo)志著我國(guó)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理的立法工作取得新的進(jìn)展。近年來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》和《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等一系列重要文件。2018年4月掛牌的應(yīng)急管理部堅(jiān)持邊組建、邊應(yīng)急、邊防范，有力有序有效應(yīng)對(duì)了一系列重大災(zāi)害事故，各地應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)，安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)保持了穩(wěn)定向好的態(tài)勢(shì)。正是在我國(guó)應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)工作進(jìn)入新時(shí)期的關(guān)鍵時(shí)刻，國(guó)務(wù)院頒布了《條例》，這對(duì)保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定具有重大意義。

開(kāi)啟安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理法制建設(shè)的新征程

習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命”“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”《條例》的頒布實(shí)施是貫徹十九大精神，防范化解重大事故風(fēng)險(xiǎn)的具體體現(xiàn)。

近年來(lái)，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，全國(guó)形成了比較完整的安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系。但是，在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急實(shí)踐中，依然存在應(yīng)急救援預(yù)案實(shí)效性不強(qiáng)、應(yīng)急救援隊(duì)伍能力不足、應(yīng)急資源儲(chǔ)備不充分、事故現(xiàn)場(chǎng)救援機(jī)制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問(wèn)題，在一些基層企業(yè)，違章指揮、盲目施救現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理的法制建設(shè)情況看，相關(guān)法律條文散見(jiàn)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《安全生產(chǎn)法》《消防法》《礦山安全法》等法律之中，亟待增強(qiáng)操作性；另一方面，現(xiàn)有的煤礦、非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、交通、電力等有關(guān)應(yīng)急管理的規(guī)定，系統(tǒng)性和普適性又不夠。《條例》的頒布實(shí)施，將黨中央提出的一系列重大戰(zhàn)略思想、國(guó)務(wù)院制定的各項(xiàng)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理舉措、各地區(qū)各部門創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，上升到法規(guī)層面加以固化確立，為各級(jí)政府及應(yīng)急管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的應(yīng)急管理工作提供了重要的法規(guī)遵循，必將進(jìn)一步推動(dòng)安全生產(chǎn)與應(yīng)急管理工作的法治化、科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。

強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理工作中的重要地位

《安全生產(chǎn)法》確立了“安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅(jiān)持安全發(fā)展，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的方針。”《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也明確“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，并強(qiáng)調(diào)做好預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備。2019年年初，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，提高防控能力，著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理工作的最基本實(shí)踐活動(dòng)，是常態(tài)下為消除事故隱患、遏制事故和有效應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難而進(jìn)行的思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、機(jī)制準(zhǔn)備、工作準(zhǔn)備。每當(dāng)發(fā)生重大險(xiǎn)情或事故后，社會(huì)和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)往往是應(yīng)急處置與救援的成效，而決定應(yīng)急處置與救援成效的關(guān)鍵因素是平時(shí)有無(wú)應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急準(zhǔn)備的水平。所以，《條例》第二章用了12條對(duì)應(yīng)急救援準(zhǔn)備做了一系列明確規(guī)定，其中包括應(yīng)當(dāng)針對(duì)可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點(diǎn)和危害，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和評(píng)估；制定和及時(shí)修訂相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并依法向社會(huì)公布；加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案演練；縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、組織和指導(dǎo)，根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作的實(shí)際需要，在重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域單獨(dú)建立或者依托有條件的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、社會(huì)組織共同建立應(yīng)急救援隊(duì)伍；國(guó)家鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位和其他社會(huì)力量建立提供社會(huì)化應(yīng)急救援服務(wù)的應(yīng)急救援隊(duì)伍；應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)配備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并定期組織訓(xùn)練，應(yīng)急救援人員應(yīng)當(dāng)具備必要的專業(yè)知識(shí)、技能、身體素質(zhì)和心理素質(zhì)；儲(chǔ)備必要的應(yīng)急救援裝備和物資，并及時(shí)更新和補(bǔ)充；建立應(yīng)急值班制度，配備應(yīng)急值班人員；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行應(yīng)急教育和培訓(xùn)，保證從業(yè)人員具備必要的應(yīng)急知識(shí)，掌握風(fēng)險(xiǎn)防范技能和事故應(yīng)急措施；建立生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，并采取有效措施，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，信息共享等。

《條例》始終圍繞著“居安思危，思則有備，有備無(wú)患”和底線思維的基本理念，推動(dòng)各方牢固樹(shù)立“寧可千日無(wú)事故、不可一日無(wú)準(zhǔn)備”的思想，把應(yīng)急準(zhǔn)備作為加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的主要任務(wù)之一，確立起應(yīng)急準(zhǔn)備在應(yīng)急管理全過(guò)程中的重要地位。

明確有關(guān)各方在應(yīng)急救援活動(dòng)中的職責(zé)和任務(wù)

《條例》在總則中明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。”“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)急管理部門和其他對(duì)有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理的部門（以下統(tǒng)稱負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門）在各自職責(zé)范圍內(nèi)，做好有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作。”“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，建立、健全生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作責(zé)任制，其主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)。”這就確立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、分級(jí)分類管理、整體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、屬地管理為主的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急體制。這些規(guī)定既遵從了上位法的相關(guān)要求，又理順了政府、部門、企業(yè)、社會(huì)等有關(guān)各方在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作中的職責(zé)和定位，為貫徹落實(shí)《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等有關(guān)法律法規(guī)和《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)各負(fù)其責(zé)、各擔(dān)其職的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作局面提供了法制保障。

《條例》第三章對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后的應(yīng)急救援活動(dòng)作了明確規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急救援措施，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)告事故情況：……”“有關(guān)地方人民政府及其部門接到生產(chǎn)安全事故報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定上報(bào)事故情況，啟動(dòng)相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案，并按照應(yīng)急救援預(yù)案的規(guī)定采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急救援措施：……”這些措施既是責(zé)任，更有擔(dān)當(dāng)，都強(qiáng)調(diào)要做好先期處置，控制事態(tài)，減少傷亡，防止事故危害擴(kuò)大和次生、衍生災(zāi)害發(fā)生。概括起來(lái)主要是4個(gè)方面：對(duì)下要迅速采取行動(dòng)，搶救遇險(xiǎn)人員，救治受傷人員；對(duì)上要及時(shí)報(bào)告，爭(zhēng)取上級(jí)指導(dǎo)和援助；對(duì)可能受事故影響的單位和人員及時(shí)通知，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；對(duì)社會(huì)和媒體依法發(fā)布有關(guān)事故情況和應(yīng)急救援工作的信息等，正確引導(dǎo)輿論。其目的是最大程度地保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定。

天津港“8·12”瑞海公司爆炸事故現(xiàn)場(chǎng) 來(lái)源：中新社

生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援是保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的最后一道防線。實(shí)踐表明，由于應(yīng)急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等，往往給人民生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失。比如，2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故導(dǎo)致121人遇難；2015年天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故造成165人遇難，其中104名消防指戰(zhàn)員犧牲等。《條例》有關(guān)應(yīng)急救援的條款是多年來(lái)血的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的高度總結(jié)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和操作性。

《條例》在總結(jié)各地、各部門應(yīng)急處置與救援經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定“現(xiàn)場(chǎng)指揮部實(shí)行總指揮負(fù)責(zé)制，按照本級(jí)人民政府的授權(quán)組織制定并實(shí)施生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援方案，協(xié)調(diào)、指揮有關(guān)單位和個(gè)人參加現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援。參加生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從現(xiàn)場(chǎng)指揮部的統(tǒng)一指揮”“在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)可能直接危及應(yīng)急救援人員生命安全的緊急情況時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)指揮部或者統(tǒng)一指揮應(yīng)急救援的人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取相應(yīng)措施消除隱患，降低或者化解風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)可以暫時(shí)撤離應(yīng)急救援人員”。這充分體現(xiàn)了“以人為本、生命至上、科學(xué)施救”的原則。與此同時(shí)，為了及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、以利再戰(zhàn)，《條例》與《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》相呼應(yīng)，規(guī)定：“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定成立的生產(chǎn)安全事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急救援工作進(jìn)行評(píng)估，并在事故調(diào)查報(bào)告中作出評(píng)估結(jié)論。”

解決生產(chǎn)安全應(yīng)急工作實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

《條例》不僅針對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分、安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實(shí)、應(yīng)急處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等問(wèn)題作了明確規(guī)定，還對(duì)多年來(lái)基層和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位關(guān)心的應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)問(wèn)題、救援補(bǔ)償問(wèn)題等問(wèn)題也作了明確回應(yīng)。第二十六條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門根據(jù)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援需要依法調(diào)用和征用的財(cái)產(chǎn)，在使用完畢或者應(yīng)急救援結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)歸還。財(cái)產(chǎn)被調(diào)用、征用或者調(diào)用、征用后毀損、滅失的，有關(guān)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償。”第二十八條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，對(duì)在生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援中傷亡的人員及時(shí)給予救治和撫恤；符合烈士評(píng)定條件的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定評(píng)定為烈士。”此外，針對(duì)近年來(lái)在科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位發(fā)生的危險(xiǎn)物品事故的應(yīng)急管理問(wèn)題，如北京交通大學(xué)“12·26”實(shí)驗(yàn)室爆炸事故等，《條例》附則中第三十四條規(guī)定：“儲(chǔ)存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位的安全事故應(yīng)急工作，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”總之，《條例》的頒布實(shí)施，切實(shí)解決了長(zhǎng)期以來(lái)應(yīng)急管理工作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為全面提升我國(guó)應(yīng)急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

李克強(qiáng)總理曾指出：“安不忘危，興不忘憂。我們清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，……重特大安全生產(chǎn)事故時(shí)有發(fā)生。”我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《條例》，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)提高，為保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。（本文作者系國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)）