農村承包土地經營權抵押貸款試點的經驗和啟示

劉翔洲

【摘 要】本文以承包地經營權抵押貸款為研究對象，根據全國主要省份提供的試點材料，梳理總結了試點縣在土地經營權價值評估、風險防控、抵押物處置等三個領域的成功經驗，深入分析了目前存在的主要問題并提出了對策建議。

【關鍵詞】農村金融；經營權；抵押貸款

一、問題的提出

農村金融是現代農業發展的動力，但是我國農村金融服務長期供給不足，最突出的表現就是貸款難。農民難以獲得貸款的主要原因是財產有限。農民財產主要包括土地承包經營權、宅基地使用權、生產資料和農產品。其中，土地承包經營權最為重要。盡管如此，由于我國農村土地產權經歷過多次變遷，目前農民擁有的土地經營權并不完整，主要表現為法律層面受到嚴格約束。

為突破這一制度障礙，我國在政策和實踐層面進行了積極探索。2015年至2018年，全國232個縣（市、區）陸續開展農村承包土地經營權抵押貸款試點工作，在農地所有權、承包權、經營權“三權分置”基礎上，賦予農地經營權以抵押功能，使農地經營者以經營權為擔保，向金融機構申請抵押貸款，從而激活農地財產屬性。

二、土地經營權抵押貸款的經驗和做法

（一）土地經營權價值評估

試點縣在評估機制和評估方法上進行了創新。試點縣采取的評估機制主要有五種：一是借貸雙方協商評估；二是引入第三方專業評估機構開展評估；三是由發放貸款的金融機構進行評估；四是相關政府機構直接評估；五是由農業專家、銀行信貸人員或政府部門組成聯合評估組進行評估。價值評估方法主要有四種：收益法、成本法、成本收益混合法、市場價格比較法。

（二）土地經營權抵押風險防控

土地經營權抵押主要面臨兩方面風險，一是農戶失地的風險，一是銀行機構信貸損失的風險。各試點縣為防范這兩方面的風險，大都建立了風險防控機制和風險緩釋機制。

風險防控機制主要是通過設定抵押率和抵押土地的規模來實現。抵押率等于貸款本金利息之和/抵押物估價價值。大部分試點縣的抵押率都在50%以上，有的試點縣原則上不超過一定比例，但實踐中會根據情況做適當調整。

風險緩釋機制主要是通過建立財政風險補償機制和引入保險機制來實現。全國各試點縣的普遍做法是，由財政出資設立風險補償基金，按照一定比例分擔金融機構的信貸風險，補償比例一般在20%-80%之間。

考慮到財政資金有限，因此除國家財政補償機制外，部分試點縣還探索出了“經營權抵押貸款+農業保險”的新思路，在保險合同中明確規定貸款人（放貸銀行）是農業保險的第一受益人。有些試點縣還引入了“政府+銀行+保險”的合作方式。例如，山東省平度市建立銀行、保險、政府風險共擔機制，試點保險公司承擔70%的風險，試點銀行承擔30%的風險，市財政每年安排1000萬元貸款保證保險專項補償資金，對試點期間試點保險公司賠付率超過150%以上的部分給予50%的補償。通過多個利益相關方的參與，財政壓力得到有效緩解。

（三）土地經營權抵押貸款抵押物處置

當借款人不履行到期債務時，如何順利處置抵押物是金融機構最為關心的問題。符合市場需求、可復制推廣的抵押物處置機制是確保試點工作結果的重要因素。試點縣主要采取了以下幾種處置機制：

一是抵押前“預流轉”機制。在辦理抵押貸款時就找好有意向承接的第三方，在貸款主體、貸款銀行、承接第三方之間事先約定抵押物處置事宜。山東武城縣的“項目池”就是典型案例。所謂“項目池”是指農地承包地經營權抵押貸款產生風險，借款人無法還貸時，為使農村土地經營權再次流轉，在全縣新興農業經營主體中選擇優質承接主體，建立承接抵押土地經營權的儲備項目庫。

二是違約后“再流轉”機制。大部分試點縣采取的就是這種機制。例如，安徽鳳臺縣采取兩種“再流轉”處置方式，一是將處置物線上招拍掛，面向線上所有客戶進行轉讓處置。二是由村委會出面，在本村范圍內尋找符合流轉資質的專業大戶、專業合作社和家庭農場等采取合同續租的形式處置。

三是違約后“回購收儲”處置機制。有些試點縣建立了農地資產管理公司、農業收儲公司、農村土地銀行，對抵押土地進行再流轉、托管、自營等托底經營，經營收益優先清償銀行貸款。例如湖南省規定，如因抵押人不履行到期債務，可通過縣級農村土地流轉服務中心（產權交易中心）或委托第三方中介機構進行掛牌再流轉。

三、土地經營權抵押貸款存在的主要問題和困難

（一）土地經營權不完整

權屬完備是開展經營權抵押工作的基礎。由于承包地地塊面積不準、四肢不清等歷史遺留問題，我國大多數農村地區缺少明晰的權屬證明，難以啟動經營權抵押工作，而即使已經被確權的承包地，不同的獲取方式也會影響經營權的完備性。

（二）缺乏科學合理的土地經營權價值評估體系

一是缺乏專業評估機構和評估人員。二是缺乏公認的評估方法。三是缺乏科學合理的評估指標。大多數試點縣的評估內容主要包括土地經營收益、租金、基礎設施價值、地上附著物的價值等，沒有將土地經營權人的經營能力、土地的生態價值、市場供求等因素納入考慮范圍，因此評估依據不夠充分，最終只能給出籠統的定性分類結果，缺少明確的評估明細和定量化分析結果。

（三）缺乏健全的風險防控體系

為了充分調動金融機構的積極性，各試點地區都嘗試建立了由財政出資的風險基金和融資擔保公司，但是受地方財政實力限制，風險補償額度非常有限，除湖南省漢壽縣等個別試點縣的風險補償比例達到了80%，絕大多數試點縣的補償比例只有30%左右。此外，部分試點縣對獲得風險補償金設定了較高的門檻和條件，金融機構發生損失時能夠獲得的實際補償較少。

（四）抵押物處置面臨多重約束和困難

我國農村社會保障體系不健全，承包土地是保障農民生存權的基礎，一旦處理不當，農民失去基本生計，有礙社會和諧穩定。政治上的諸多考量使抵押物處置渠道非常狹窄。同時，農村地區尚未建設完善的土地產權交易平臺，交易雙方經常面對信息不對稱的問題，流轉市場的價格發現作用受到抑制。

四、下一步工作建議

一是完善土地經營權制度，奠定良好的產權基礎。明確土地經營權的用益物權屬性，規范土地經營權流轉合同，明確流轉期限和租金支付要求，充分實現農村土地的使用價值和交換價值。

二是完善價值評估制度，提高評估的科學性和公平性。首先，探索建立全國統一的土地經營權價值評估體系。其次，要建立專業的農村產權價值評估機構，培養專業評估人才。最后，要因地制宜選擇合理的評估方法。

三是完善風險防控體系，增強抵押市場的穩定性。首先，要探索建立農村個人征信制度，并將個人征信體系與抵押貸款工作緊密結合。其次，建立健全風險防控體系，鼓勵擔保機構和保險機構等各利益相關方積極參與。最后，要完善風險補償基金制度，省市縣三級財政按比例出資建立風險補償基金，減輕基層財政負擔，同時鼓勵銀行、保險機構、政府按比例共同出資設立風險補償基金。

四是完善抵押物處置機制，創新抵押權實現方式。優先采取“協議拍賣”方式處置抵押物，即以公開競價的形式，將經營權流轉給最高應價人，用流轉價款優先清償抵押權人。其優勢在于有利于促進土地經營權交易價值最大化，更好保護抵押權人的利益。鼓勵采取“強制管理”的方式處置抵押物，即執行機關對于被執行的不動產委托管理人實施管理，以其所得收益清償債權，其優勢在于其實施不改變抵押物原本的權屬，強制執行權得以滿足后，抵押人仍然享有對抵押物的完整權利。