日本鄉村規劃建設治理研究

馮旭，王凱，馬克尼

（中國城市規劃設計研究院，北京 100037）

一、研究背景與目的

美國城市地理學家Ray Northam將發達國家城鎮化過程概括為起步、加速、穩定三個階段，其中，穩定階段指“現代農業化基本完成、農村剩余勞動力基本轉化為城市人口”時期。目前，雖然中國仍處于快速城鎮化進程中，但速度已有所放緩，城鎮化率達到穩定時期的城、鄉應該如何發展逐漸成為鄉村研究的熱點。中國工程院“村鎮規劃建設與管理”課題組圍繞“城鎮化率穩定時期的鄉村發展戰略、鄉村規劃建設與管理”主題，對產業、傳統民俗特色鮮明的日本京都府宇治市，以及在鄉村規劃建設方面有著領先地位的兵庫縣神戶市進行了詳細調查，重點研究了以下5個內容：①城鎮化率穩定時期的鄉村、農業風貌景觀與存在方式；②鄉村地區土地利用政策、制度、方法；③鄉村地區公共服務設施配套、基礎設施建設情況；④村民自治組織的運營與主要任務；⑤地方政府、村民自治會在鄉村規劃與治理方面起到的作用。最后，結合我國鄉村特征與發展趨勢，提出可供借鑒的經驗。

二、日本第七次國土規劃與鄉村發展戰略

日本新版國土形成規劃（第七次國土規劃）于2015年8月正式頒布，本次規劃基于對未來（至2100年）的人口發展判斷結果制定相應的國土空間戰略。人口預測分為上、中、下三檔（見圖1），無論是哪一檔的預測數據，人口較現在均出現了大幅下降，而且出現人口下降的城市將從目前的占總數20%上升至48%。其中，本州島北部三縣、四國地區東南兩縣將出現嚴重的人口減少，減少幅度將超過60%。

人口的大幅下降勢必對國土空間產生巨大影響，如鄉村地區廢棄地、空宅增加問題，林業、海洋等環境資源的維持與管理等問題。為了解決這些問題，利用未來有限的人口盤活整個國土空間，“形成對流促進型國土空間、重視并強調地域特性”成為本次國土規劃的戰略構想。對流包含三層含義，首先是單個地區內部的人、物、財、情報等的多向交流；其次，是單個地區內部為了實現地域活性的城與鄉、部門與部門之間的流動，并形成創新動力；最后，是為了支撐國土空間結構的良性發展而形成的地區間的流動。在對流理念下，國土空間發展策略是構筑“（單個地區）緊湊化+（地區之間）網絡化”，達成“（單個地區）個性化+（地區之間）協作化”的目標，通過“對流”激發各地區內部、地區之間的活力并形成全國的創新動力。

（單個地區）緊湊化包括城市與鄉村兩個對象（見圖2）。緊湊城市，是以鐵路等公共交通為布局依據，通過城市功能的有序、合理設置，誘導居住區域的形成。緊湊鄉村，是以學校、福利設施、便利店、村民活動中心、診所、郵局、公路站點等鄉村公共服務設施的集中布局為核心，村落圍繞公共服務設施集中區域設置，并通過對外公共交通連接其他地區。網絡的建立，包括鄉村居住點之間、鄉村居住點與城市之間、自立城市圈之間三個層次。

圖1 日本人口長期推測

在這樣的空間模型指引下，對于鄉村居民點來說，首要任務是科學布局緊湊型鄉村，并完善公共服務設施群，避免未來因人口或村落數量驟減帶來的極端負面影響；其次，是推動鄉村地區與城市地區，特別是教育研究、醫療衛生分布區域的對流關系形成，以維持鄉村發展所必需的人才培育及生存必要條件。

鄉村空間戰略的另外一個重點是防止災害。2011年“東日本大地震”對東北地區鄉村的毀滅性打擊給日本帶來了深刻教訓，本次國土戰略要求在鄉村條件改善或建設之初，必須在空間層面避免大規模災害發生的可能性。在未來面臨鄉村人口減小、鄉村環境資源管理維護困難時，要構筑硬件、軟件對策相結合的，鄉村防災減災制度完善的，形成多重性、替代性、超強災害防止型的國土空間。

圖2 緊湊型城市空間及緊湊型鄉村居民點空間意向

三、日本鄉村地區規劃與自治特征

（一）地方政府與自治會的作用

受高齡化、空心化的影響，日本鄉村普遍處于衰退狀態。為了維持必要的活力，通過發掘自身特色，實現收入提升、獲得外界關注并吸引年輕人定居，一直是各地方政府及村民自治會的首要目標。擁有知名產品——抹茶，并處于世界文化遺產保護范圍內的京都府宇治市白川地區就是典型案例。

由于鋼筋混凝土高層建筑的出現破壞了傳統街區景觀而受到聯合國教科文組織的警告，以及傳統產業衰退引發人口下滑趨勢的后遺癥不斷顯現，宇治市政府近年來展開了以“保護傳統街區景觀，突出宇治獨特魅力”為目標的地區振興活動。在行政措施方面，不再單獨考慮文化保護、城鄉規劃、農業發展等工作，而是統籌協調各方面的內容，出臺了一系列有針對性的法規條例，如傳統建筑修復補償措施等。在傳統建筑改造和修復方面，宇治市不僅要遵守依據國家法——《景觀保護法》所編制的景觀規劃，以及作為國家選定重要文化景觀地區的相關條例，還要遵守市政府認定的社區自治會內部通過的“社區建設規劃”。此外，宇治市政府注重通過一系列市民活動激發民眾對地域傳統的認知與保護意識，如組織市民定期會議、改造破壞傳統景觀建筑、傳統文化集郵等老少皆宜的活動[1]。

在宇治市政府的“硬件”引導下，白川地區自治會在“軟件”操作方面發揮了巨大作用。依據自治條例，自治會的主要任務包含以下六個方面：①維持歷史文化、景觀、傳統民俗活動；②宣傳宇治茶產業；③協助居民安居樂業；④呵護老人、兒童的健康，并滿足其必要的生活需求；⑤保持多樣生物的生長環境；⑥宣傳白川地區獨特魅力[2]。在茶產業宣傳、實現地域振興方面，自治會將以“宇治茶申請世界文化遺產”為目標，希望將宇治茶提升到法國葡萄酒的地位，從而吸引世界各地的客人并吸引年輕勞動力。此外，自治會還定期組織各類民間活動，增強村民之間的交流，并共同承擔村落的日常管理維護以及傳統民俗傳承的責任。通過這些定期活動，增強地區凝聚力并形成共同價值觀，加強自治效果，并與遷出者保持緊密聯系。

（二）鄉村規劃與建設措施

位于經濟發達地區的神戶市，在鄉村土地利用、空間治理方面的探索，居于日本的領先地位[3]。依據空間分類，神戶市市域被劃分為城市化區域、人與自然共生區域、綠地與神圣區域。其中，人與自然共生區域便是以鄉村生產生活空間為主要對象的區域。

指導該區域規劃與建設行為的《人與自然共生區域條例》包含兩個部分。首先，是人與自然共生區域的進一步空間劃定，空間類型主要包括環境保護區域、農業保護區域、村落居住區域；其次，通過成立鄉村建設協議會并編制共同協議，確立鄉村建設規劃及空間整治方案，推進鄉村建設。上述從協議會成立到鄉村建設規劃出臺，整個流程及參與方如下所示：鄉村建設協議會的設立（住民）→鄉村建設協議會的政府認定（市長）→鄉村建設協議會活動（村民、專家、行政人員）→鄉村建設規劃的編制（村民、專家、行政人員）→鄉村建設規劃的認定（市長）→基于鄉村建設規劃的鄉村空間整治（協議會、住民）[4]。

鄉村建設規劃中的核心內容，土地利用項目建設標準，如表1所示。截至目前，在神戶市167個村落中，已經有159個成立了協議會，93個編制了鄉村建設規劃，鄉村規劃的編制意向，如圖3所示。

四、日本經驗對我國的啟示

結合我國鄉村的實際情況和階段發展特征，對日本鄉村的調查研究在鄉村發展方向、鄉村規劃與治理方面有如下可供借鑒的經驗。

（1）為人口減少時期的鄉村定位、鄉村風貌及農業發展模式提供了模版。

日本被認為是高度城鎮化國家，城鎮化率常年穩定在70%左右。目前，我國城鎮化率已超過50%，課題組通過人口增長數據與趨勢判斷計算出我國城鎮化率峰值將達到70%左右，與日本城鎮化率穩定值接近。因此，日本覆蓋全國的、城鄉一體的鄉村公共服務設施及基礎設施建設，便利的鄉村地區生產生活條件，環境宜人、景觀優美的鄉村風貌非常適合成為未來我國鄉村發展的模版。

在鄉村戰略定位方面，以緊湊鄉村為理念，通過建立、完善鄉村區域公共服務設施集中區，輻射、帶動一定范圍內的鄉村居民點，使鄉村地區在空心化階段具有彈性適應性，既能保障空心化地區必要的生活生產條件，又能為未來發展保留條件。更重要的是從鄉與鄉、城與鄉、地區與地區之間的要素流動過程中謀求發展要素、形成創新動力，而不再簡單強調挖掘自身潛力。在鄉村發展模式方面，在城鎮化發展逐步從政府推進下的追求數量，到設施趨于完善后自發性質量提升的轉變過程中，城鄉之間的界限越發模糊，交流渠道更為順暢，鄉村地區將以提升生產生活便利性、培育多元化產業形態、營建美好的人居環境為主要發展目標，通過不斷縮小城鄉之間的差距，具備風景秀麗、空間舒適、設施完備、福利保障充分、收入穩定的鄉村地區必將對城市產生強大的反向吸引力。在農業產業發展方面，日本的農業生產不是單一追求現代化生產帶來的高產量，同時也重視傳統農業精細化作業培育出的有機、綠色農產品[5]。我國未來的農業發展，也應在保證一定比例的糧食自給率基礎上，實現農業現代化與傳統農業精細化并舉，滿足生活水平提高后人們在飲食結構變化及食品質量方面的新需求，并努力培育出更多的優秀本土農業品牌。

表1 神戶市“人與自然共生區域”土地利用標準

（2）通過明確鄉村在不同全國發展階段中的定位，確立鄉村規劃的目標與內容，使鄉村規劃呈現出目標導向以及村民、專家、政府三方合力編制的特征。

從20世紀90年代的“田園空間博物館”到21世紀初的“具有多功能屬性的國土空間”，日本政府在歷次全國規劃中對鄉村都有著明確、具體的定位。正是圍繞這樣的定位，鄉村規劃從空間環境、多領域協作（社會、經濟、文化、土地等）的視角出發，以目標為導向確定規劃編制的核心內容。并且在編制過程中，充分重視村民自治組織的意見和決議，注重借助專家指導及政府協助等手段，以三方合力的形式共同完成目標明確、實施性強的鄉村規劃。

反觀我國，雖然城鄉融合發展已成為共識，村民參與也基本體現在鄉村規劃編制過程中，但從實際情況看，由于缺乏明確、具體的階段性發展定位，難以有效指導鄉村規劃的編制，往往規劃內容看似面面俱到，卻毫無特點，實施時也找不到重點、缺少抓手。此外，由于宏觀經濟發展及基層治理模式未發生根本變化，重城輕鄉的慣性思維依舊存在，只有從村民的視角出發，通過村民、專家、政府合力編制的鄉村規劃才更具有實際操作性，使鄉村規劃回歸其作為村民生產生活服務工具的本質。

圖3 日本鄉村規劃意向

（3）協助鄉村基層形成自治組織，通過培育共同價值觀提升自治能力，同時應為鄉村基層自治組織參與地方發展提供渠道與有效機制。

日本各地的鄉村自治組織并非從一開始就設立，而是在維護村民共同利益、解決村莊實際問題的過程中萌芽，在村民與村民長期交流協作中形成共同價值觀，逐漸發展壯大并形成了統一的自治組織。在民間組織的運行過程中，尤其重視對年輕一代的責任義務教育，如清理垃圾、疏浚河道水渠、維護村落環境、修復農田水利等活動在每年的民間組織活動中所占比例最多，全體村民幾乎全部參與其中。在這些集體活動中，村民對村莊的主要問題、發展方向、自身應承擔的責任義務均有著深刻理解，促使他們在鄉村規劃編制及建設項目選擇時有了明確的、共同的目標，在建設項目實施時，也能夠積極參與其中，貢獻自己的力量。

而我國鄉村地區在規劃編制時雖然也召集村民進行座談，但由基層政府召集、臨時拼湊的村民團體很難形成共同的價值觀，也無法意識到自身的責任，導致只注重眼前利益，無法形成統一的目標與意見，也就難以體現在最終的規劃成果中。在規劃編制者感嘆我國村民素質及教育水平低下的同時，也應意識到村民參與機制及民智提升是一項長期的、由自發到組織化的過程，這種內部協作機制的形成與穩定，才是鄉村規劃與治理最重要的社會基礎。