我國鄉村規劃的理論與應用研究

鄶艷麗，王璇

（中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系，北京 100872）

一、傳統城鄉交融背景下的鄉村建設

傳統鄉村建設理論呈現物質規劃理論與人文管理思想相互交織、相互融合的特征，體現自然為本的前提和以人為本的立意，影響鄉村建設的全過程，反映和傳承農耕文化蘊含的優秀思想。

（一）基本理論

梁漱溟先生的《鄉村建設理論》是第一部關于“鄉村建設”的理論著作，是我國鄉村發展最早的成文性、系統性的理論總結，該書認為我國鄉村建設的核心是鄉村社會秩序、政治制度和經濟發展的重構。一般來講，我國傳統鄉村建設理論涵蓋兩個方面：一是物質性規劃理論，以天人合一等中國最樸素的哲學思想體系為基礎，其中最重要的風水理論是我國古代建筑、規劃、環境以及其他相關設計的基礎性理論，貫穿鄉村建設始終。風水理論吸納了道、氣、陰陽、五行、八卦等哲學范疇，結合了天文星象學、地理地質學、環境生態學、宗法禮制、傳統美學、環境心理學等方面的知識，既具有科學性，又摻雜了很多神秘元素[1]，不僅是我國傳統鄉村物質空間建設的基本理論，也是人們行為規則制定和執行的基本原則；二是禮制人文的管理思想，即在傳統鄉土中國尊儒重教、等級規則、地位序列等背景下產生的正式和非正式治理制度，“一經一緯”共同保證了鄉村地區的空間秩序形成與維護。鄉村物質空間的建構和維護依靠正式的工官制度[2]和非正式的治理制度共同完成。工官制度依托宗法禮制制度形成，是古代集法規制定、規劃設計、工匠征集和組織實施的自上而下、系統管理、城鄉通行的“官治”標準法[3]，左右著城鄉居住空間的營造，各階層房屋形制均有嚴格的規定。非正式治理制度是自下而上的以倫理倫常為基礎的“民治”，是依據鄉村社會權威和社會組織形成的具有一定強制性的行為規范。

（二）實踐應用

傳統鄉村建設理論全方位貫穿鄉村建設始終，具體體現在三個方面：一是宏觀層面的村落選址。我國傳統村落的選址以“相形為勝”等風水原則為主要參考，追求空間、形象上的天地人合一，通過覓龍、察砂、觀水、點穴、取向等風水術五決來確定選址；二是中觀層面的空間規劃、基礎設施與公共服務設施配置。風水思想對傳統鄉村空間結構的影響，主要體現村落朝向、形態、建筑等方面。典型的風水規劃思想是由八卦圖式發展到法天象地原則、五行生克與陰陽和諧原則，以及吸納如中軸對稱的布局思想等構成[1]。傳統鄉村形態格局趨意吉祥，主要有封閉完整的“山水環繞”格局、模擬吉祥事物的象形格局和體現文化意境的寫意格局等三種“風水吉局”[1]。鄉村設施主要分為農業生產設施（晾曬場地）、公共設施（私塾、書院、文廟、祠堂、寺廟等）、交往空間（廣場）和市政基礎設施（水井、池塘等）、意向空間（文塔），其中文廟文塔（國家政權的表征）、宗祠（以血緣為基礎的跨階層管理設施）和村廟（跨血緣管理設施）成為鄉間的準行政機構；三是微觀層面的建筑監造。在古代，人們篤信風水是趨吉避兇的心理所致，認為建筑風水與家族興衰休戚相關，因此“宜忌”對私人建筑朝向、位置、高度等空間布局具有一定的影響。作為住宅堪輿的典范之作《陽宅十書》以風水理論為核心，總結住宅與居住者的空間關系，指導監造過程，并規范了村莊布局和居民日常。

（三）基本特征

一是鄉村建設理論與實踐一脈相承。傳統風水理論詮釋人們的自然理想，貫穿傳統鄉村規劃、建設、運營的全過程，并從人本角度和實用角度，體現在傳統鄉村規劃的基礎設施配置、居民點布局、住宅朝向、建筑格局、建筑形式、設施運營的方方面面，與鄉村物質運行低成本生產、生活相適應，與鄉土文化相協調，并與禮制人文的管理思想相輔相成，通過鄉規民約來約束，構成有序、穩定、和諧的空間管理體系[4]。

二是通過正式和非正式治理制度實現鄉村建設管理。傳統鄉村規劃、建設與管理過程中直接起到管控和引導作用的是以工官制度為基礎的“官治”標準法和以鄉規民約為基礎的“民治”習慣法，共同構成傳統鄉村規劃設計、建設施工和運營管理的系統性、規范性、地方性、可實施的制度體系。正式治理的工官制度是等級森嚴、縝密有度、避免浪費、降低成本的制度設計，促成古代城鄉規劃建設的規范化、標準化、制度化和倫理化。非正式治理制度體現官方思想的滲透，通過德化手段實現鄉村治理，降低管理成本，村權威、鄉規民約以及物化場所構成非正式治理基礎，實現古代城鄉建設的地域化、特色化、實用化和合理化。

三是通過共籌模式提供鄉村公共服務。我國古代鄉村的公共服務設施均為村莊百姓共同出資、出工出勞修建而成。如《黟北宏村編年史卷》記載，當明成化六年（1470年）的特大山洪使村子北半部的水系陷于癱瘓之后，由77世祖伯清公牽頭，“議決凡汪門支丁，每人擔石四筐，上山壓土除砂下落”。成化十三年（1477年），伯清公又“謀劃雷崗山按地形高差梯級壘壩數十級，用大卵石方砌”[5]，體現了投工投勞的建設特征。傳統鄉村存在一定量公共土地，包括寺田、義田、學田、祭田、義倉田、養濟田等[6]，公共服務設施的建設和運營則依靠這些公共收入和籌集募捐收入。

二、現代城鄉分離背景下的鄉村規劃

（一）基本理論

新中國成立以后，尤其是改革開放以來，我國采取的是“以城市為中心，以增長為導向”的國家治理策略，按照城鄉分離的制度體系相對獨立運行，城鄉二元結構體制長期存在。鄉村規劃以城市規劃為參照和發展的起點，普遍使用城市規劃的理論進行指導，并停留在計劃經濟條件下的城市規劃認識層面，主要應用以下城市規劃理論指導鄉村建設：一是功能分區理論。即把城市按居住、工作、游憩進行分區布置，建立把三者聯系起來的交通網，以保證居住、工作、游憩、交通四大活動的正常進行。在這一理念下，根據功能類別將城市中的各實體要素進行分區布局，形成一個互相聯絡、合理流動的有機組織，為城市的各項活動營造良好空間環境。二是級配理論。級配理論是目前我國城市與鄉村公共服務設施配置的基本理論，即在分等定級的基礎上確定公共服務設施配置的等級和規模。基本公共服務均等化則基于“配”而形成，屬于政府單方向的公共服務供給。目前級配理論已經具有一定的理論延伸，“級”由單純的行政、規模層級演化為系統和體系，“配”由單方供給轉向供需匹配、量體裁衣，因此級配標準的形式也發生變化，分為剛性標準和彈性的、指導性標準。三是規模效益理論。理論核心是指適度的規模所產生的最佳經濟效益，由微觀經濟學理論中因生產規模擴大而導致的長期平均成本下降現象的理論衍伸形成，主要應用于鄉村地區基礎設施和公共服務配置。即在政府公共投入短缺前提下，公共服務設施的配置和公共服務提供的基本原則是效益最大化，因此也成為居民點體系規劃調整實踐的理論依據。

（二）實踐應用

城市規劃理論應用于鄉村主要體現在以下三個方面：一是功能分區理論廣泛地應用到鄉村規劃的用地空間布局，根據功能分區的原則確定村莊建設用地利用和空間布局形式，主要分為居住區、公建區、生產區等，不同歷史時期的規劃均可發現功能分區理論印跡（見圖1、圖2、圖3、圖4）。二是級配理論應用于鄉村公共服務設施配置。《村鎮規劃標準》（GB50188—1993）中對村鎮公共服務設施的配置就采用了按中心鎮、一般鎮、中心村、基層村分等級配置的方式。三是規模效益理論應用于村莊格局和公共服務設施的調整。該理論在成本計算過程中主要考慮政府投入成本效益的最大化，未考慮村民和社會的投入，僅考慮近期效益，較少考慮遠期效益，僅考慮經濟效益，未考慮居民對公共服務設施服務半徑的空間需求和基礎設施的生態化、小型化、低成本、少管理的運營需求。

圖1 20世紀50年代興城縣舊門鄉村規劃

圖2 20世紀60年代青浦縣紅旗人民公社規劃

（三）問題挑戰

一是鄉村規劃理論與實踐脫離。現代鄉村借鑒城市規劃理論，缺乏適宜鄉村系統的基本理論支撐，思想基礎則是技術至上，規劃編制普遍采用自上而下的“標準規范決策+專家理性分析”的決策方式，相關規劃規范及文件主要從編制指導思想、原則、內容角度闡述，規劃質量面臨規劃年限較長、編制基礎條件缺乏、編制成果質量不高三大基礎約束，缺乏與建設、管理制度的有效銜接。規劃本身的質量不能達到許可條件以及管理機構人員缺失和居民缺乏需求，導致維持鄉村基本空間秩序的規則和制度難以實施。

圖3 20世紀70年代江陰市華西大隊規劃

圖4 21世紀初棗莊市大宗村規劃

二是通過官治和運動治理形式完成鄉村建設管理。鄉村規劃沿襲我國計劃經濟時期“城市規劃工作是國家經濟工作的繼續和具體化”思想[7]，較少考量鄉村是否有準確計劃和投資項目來源不確定性的前提，規劃是鄉村建設項目在空間上的落實，是物質性規劃。由于鄉村規劃及實施過程中涉及多個層面：村民、村集體、企業和政府，以及參與治理的規劃師，不同代表方在治理過程中的話語權有所不同。我國現階段的鄉村規劃呈現出精英式規劃特征，出于對政績的渴望和對農村實際情況了解甚少等原因而采用運動式、間斷性、單方面決策的治理方式，并以顯性的精英價值取向和技術權威價值強行植入等形式表現。

三是鄉村公共服務供給高度依賴部門投入。由于大量鄉村集體經濟潰散，公共建設收費采取“一事一議”制度，使得建設和運營維護資金投入缺乏可靠的預算，上級成為鄉村主要的資金流入渠道，兩者形成垂直的經濟關系。規劃實施的建設費用呈現非常態化、項目化、運動式特征，缺乏社會資本投入渠道的制度設計。鄉村規劃建設的公共服務投入僅考慮國家層面的教育、醫療、文化、體育等方面，考慮國家投入的建設成本收益最大化，普遍以經濟效益作為衡量標準，以政府為核心的成本計算方式和部門項目的運作方式使得規劃決策思維是自上而下的，“部門資金”既有著極大的不確定性，也存在著強烈的部門意圖，使得鄉村建設投入缺乏穩定性，政績工程由城市走向鄉村。

三、新時代城鄉一體背景下的鄉村治理

（一）理論趨向

黨的“十九大”提出鄉村振興戰略，對我國鄉村發展具有劃時代的意義。建構鄉村發展理論，樹立以人為本的鄉村規劃理念，改進和完善村莊規劃方法和技術，是城鄉一體化時代中國鄉村規劃發展的正向邏輯和基本內容。新時代鄉村規劃在以人為本、生態文明理念基礎上，承襲傳統風水理論的多學科融合[8]，結合社會治理，引進公共管理理論，出現了以下理論發展趨向：一是鄉村發展的系統性、協同性和公平性。鄉村是一個復雜的巨系統，涉及產業結構、居民點體系、生態環境、基礎設施保障、公共服務供給等多個子系統，具有自身的發展規律和運行邏輯，居民點體系之間通過點線面結合實現空間、生態、社會和經濟的全面耦合與協同發展，實現系統全面優化、秩序整體建構、實施路徑契合。鄉村具有突出的人文價值、生態價值、生產價值和社會價值，鄉村發展應突破城鄉二元結構的桎梏，關注充分考慮農民的意愿、農村的實際和農業的本底，構建動態平衡、雙向流動、持續互動的體制機制，推進城鄉人、財、物要素自由流動，廣泛地提高鄉村服務水平和基礎保障能力，促進城鄉經濟協同發展，縮小城鄉發展差距，體現農民主體地位。二是鄉村空間的獨特性、指向性和便利性。鄉村具有獨特的自然生態和地域文化景觀，農業土地的利用類型及其集約化水平呈現規律性的分布，現代鄉村產業不斷進化，一村一品（特色發展）、六次產業融合（混合發展）成為發展趨勢，人們的生產生活具有平面上的分布、集團的指向性與地域的領域性等重疊屬性的特征，因此公共服務設施配置、基礎設施保障應遵循人本的生活圈規律，以居民的設施利用需求作為前提，以不同圈域范圍作為組建生產生活服務系統的空間層級。三是鄉村規劃的政策性、準則性和協作性。鄉村規劃是鄉村公共管理的活動過程，公共政策屬性的鄉村規劃制定需要形成一致的公共目標，通過政府、村集體、村民以及企業等各利益主體的合作治理，形成系列準則、指南、策略和計劃。同時，在協商式民主理論基礎上開展應用的協作式規劃是契約式的自下而上的規劃，重視公共利益的維護、規劃制度的構建、民生需求的表達、規劃政務的公開和規劃實施的權威，通過法定程序將成果轉化為法定文件和鄉規民約，成為社會共同遵守的行為準則。鄉村特有的“一戶一宅”福利化土地分配制度和土地聯產承包責任制導致的土地權屬的破碎化和準私有化是協作式規劃產生的必然條件[8]。

（二）基本特征

新時代鄉村規劃繼承傳統中國城鄉融合背景下的理論基礎和治理經驗，規避現代城鄉分離背景下鄉村規劃建設管理出現的問題，應對鄉村功能轉型和鄉村主體變化，與時俱進地確立鄉村規劃的本質特征：一是鄉村規劃的綜合性和服務性。當前鄉村規劃為多部門項目規劃，少地區全域規劃，運行規則差異較大，如財政部門管一事一議，環保部門管環境集中整治，農業部門管農田水利，交通部門管公路建設，建設部門管居民點撤并等。因此鄉村規劃應強調多學科協調、交叉，需要規劃、建筑、景觀、生態、產業、社會等各個相關學科的綜合引入。同時鄉村規劃不是一般的商品和產品，與城市規劃不同，鄉村規劃實施的主體是廣大的村民、村集體乃至政府、企業等多方利益群體，在現階段基層技術管理人才不足和實施時間冗長狀況下，需要規劃編制單位在較長時間內提供技術型服務。二是鄉村規劃的制度性和契約式。鄉村規劃與管理的表征是對農村地區土地開發和房屋建設的管制，實質是對土地開發權及其收益在政府、市場主體、村集體和村民的制度化分配與管理。因此鄉村規劃的制定及其實施實際上是配套性的制度體系構建，鄉村規劃以及治理的重心、方法和工具需在實踐中持續調適，強調規劃實施的重要性。鄉村規劃是政府、企業、村民和村集體多方參與下對鄉村未來發展，包括資源配置、利益分配等形成的共同認識，是由政府、市場和社會共同遵守和執行的“公共契約”。

（三）制度創新

鄉村振興背景下鄉村發展需要制度創新與變革，具體體現在以下五個方面：一是鄉村立法。鄉村立法是鄉村治理的法律保障，目前《城鄉規劃法》（2008）以城為主，對鄉村規劃的規定原則性較強，缺乏可操作性，應借鑒國外鄉村建設的寶貴經驗，奉行依法治國理念，完善配套鄉村規劃建設法律法規體系。制定《鄉村發展法》，切實保護農村、農民、農業，實現鄉村依法治理，逐步促進鄉村規劃建設管理法制化、制度化。二是鄉村發展。鄉村發展是鄉村治理的經濟保障，在農業方面，需完善農業補償獎勵機制，包括促進現代農業產業升級，繼續提高國家糧農補貼，促進農民增收致富，建立涉農企業及全方位的涉農企業激勵機制。在農民方面，通過實現鄉村基本公共服務均等化促進鄉村吸引力的提升，同時地方根據實際情況建立鄉村人才引進和財富回流的相關制度。三是鄉村秩序。鄉村秩序是鄉村治理的社會保障，鄉村規劃實施過程中需要鄉村權威的再樹立和鄉規民約制度的強化。在當前制度框架下，由村民推選出來的村委會代表在鄉村治理過程中起到的統領、引導、教化作用，是農民主體更高層次的體現，代表農民的共同利益。因此各級政府應加大力量培育鄉村精英，加強人力資本培育，通過各種手段還原社會倫理秩序，鼓勵鄉村儀式、認同感的培育，為構建新型鄉村秩序奠定基礎。四是系統管理。鄉村系統管理的重點包括建立鄉村長效運營管理制度、完善宅基地和集體土地使用制度、建立鄉村規劃建設引導制度。一方面，形成鄉村自約束、自管理和引導管理機制，確定鄉村規劃實施的農民建設、運營主體制度，推薦適宜技術，推廣鄉村規劃師、建筑師制度；另一方面，地方政府可根據地方實際調整宅基地、集體土地使用政策，制定針對企業占用的集體土地的使用政策和針對宅基地換保障性住房的配套政策。五是關系協調。鄉村治理需要處理好三個關系，第一個是與城市規劃管理的關系。城市規劃管理具有相對較為清晰的委托-代理主體和審批監督流程，而鄉村規劃管理則相對的主體不清，規劃監督流于形式，“一書一證”在實際中難以操作。第二是處理好與鄉村現有規劃管理體系的關系。鄉村現有規劃管理體系中仍沿襲城市規劃管理特性，與鄉村規劃實際產生矛盾，因此鄉村規劃首先要實現多規合一，避免“規劃不落地”的情況。第三是處理好與鄉村治理結構的關系。鄉村治理結構中精英治理、宗族影響的特征仍存在，鄉村規劃在整個實施環節中都應將鄉村治理的影響涵蓋進來，鄉村規劃的形式和內容適應本地需求，避免變成脫離地區實際的鄉村規劃。

四、結語

中國鄉村發展是一個只有開始沒有結束的過程，城鄉地位的重新確立和城鄉正向流動機制的形成是鄉村發展的制度基礎。鄉村規劃建設理論的演進與時俱進，核心是對鄉村地位的確認、鄉村本質的認知和鄉村運行規律的把握。國家治理現代化背景下的城鄉規劃建設和運營管理必將實現法制化、人本化、精細化，但與城市不同的是鄉村建設的首要前提是生態為本，順應鄉村發展的時代規律、理解鄉村社會的獨特特征、尊重鄉村空間的地域屬性、樹立農民主體的治理理念，是新時代鄉村建設實踐的基本路徑和促進鄉村現代化的必然選擇。