我國村鎮規劃建設管理的問題與對策

曹璐，譚靜，魏來，卓佳，華傳哲，蔣鳴，馮旭

（中國城市規劃設計研究院，北京 100044）

一、我國村鎮規劃、管理面臨的主要問題

我國鄉村地區幅員廣闊，村鎮不僅數量眾多，而且差異極大。《中國城鄉建設統計年鑒2017》顯示，2017年末，全國共有建制鎮18 100個，建制鎮建成區戶籍人口為6億人；鄉有10 300個，鄉建成區戶籍人口為0.25億人；村有224.9萬個，村戶籍人口為7.56億人。鎮、鄉、村戶籍總人口為9.41億人，占全國戶籍總人口的67.7%。村鎮數量之大、人口之多，說明其仍然是我國城鄉最為重要的空間管理單元之一。中國工程院重大咨詢課題“村鎮規劃建設與管理”通過對全國10余個地區的深入調研，總結當前我國村鎮規劃建設與管理存在的問題如下。

（一）村鎮規劃指導思想、方式方法與內容不適應新型城鄉關系構建與農村發展要求

1. 部分村鎮規劃不能尊重客觀規律，不能滿足鄉村實際建設發展需求

當前的一部分村鎮規劃編制與管理工作，在編制思路方面仍然延續城市規劃思維方式，并受到過多行政意志干擾，不尊重村民意愿和鄉村地區建設發展的客觀規律，忽視農村復雜的用地權屬關系和鄰里社會關系，甚至以大拆大建的方式強制要求村鎮過度集聚布局，以獲得更多城市建設用地指標，不僅無法滿足農民在農業生產和日常生活方面的出行需要，甚至引發一系列的社會矛盾。

2. 村鎮規劃技術手段陳舊、基礎數據匱乏，影響規劃編制

鄉村地區現有基礎數據嚴重匱乏，極大地影響了村鎮規劃編制的科學性和有效性。一方面，各級行政主管部門在鄉村地區所建立的數據檔案，僅僅立足于部門需求，不夠全面系統；另一方面，由于部門統計口徑不同，鄉村地區各類統計數據難以對接整合使用。我國鄉村地區地域廣闊，越是中宏觀規劃，對鄉村地區的調研就越是困難，因此其對鄉村地區的基礎數據依賴度更高。由于無法獲得公開、完整、系統、科學的數據，大量中宏觀層面的村鎮規劃難以對鄉村地區的建設發展提出具有針對性的政策方案。

3. 鄉村地區缺乏中宏觀層面規劃統籌，導致大量投資浪費

近年來，國家和社會資本在“三農”領域的投資逐步增加，大量投資都需要村鎮規劃給予有效指導。然而，當前我國村鎮規劃體系架構不完整，以村鎮個體為單元的規劃編制項目較多，中宏觀層面的村鎮規劃編制工作嚴重滯后。一些“小而全”的村鎮單項規劃，反而導致大量的投資重復和浪費。還有一些中宏觀規劃在涉及農村問題時研究不夠深入，也沒有考慮鄉村地區自下而上的發展要求，導致中宏觀規劃與下位村鎮單項規劃沖突嚴重，規劃編制從統籌到落實顧此失彼。

（二）規劃管理體制與管理模式不符合鄉村基層治理體系特征與建設管控現實

1. 相關法律法規不完善，管理力量薄弱，違法建設頻發

（1）相關法律法規不完善，主干法陳舊，部分標準規范缺失

當前，我國的城鄉規劃法律法規體系正處于轉型探索階段，各類法律法規更新較慢，且存在概念、標準不統一等問題。《中華人民共和國城鄉規劃法》作為當前城鄉規劃管理部門的基本管理依據，其尚未對村鎮規劃具體的法定形式及強制性內容做出明確規定，導致城鄉規劃管理部門在對鄉村地區各類建設行為提出管控要求的過程中缺乏足夠的法律依據。此外，我國鄉村規劃還存在規范標準缺失、部分主干法規內容陳舊、現行多項法規存在沖突、實施管理方面內容薄弱等問題。特別是現行的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，其早于《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺15年，早已不適應現行法律和現實發展的需求（見圖1）。

（2）鄉村地域廣闊，監管難度較大，違法建設頻發

我國農村地域廣闊，村莊多且分散，規劃建設管理的基數大，管理任務艱巨。據統計，2013年全國小城鎮中有村鎮建設管理機構15 675個，占鄉鎮總數的47.6%。根據第五次全國人口普查統計數據，全國最大的鎮有5.9萬人，鄉鎮平均規模在1萬～2萬人左右。鄉鎮規劃管理人員平均要對應1萬～2萬人的管理規模。在東部發達鄉鎮，規劃管理人員還要負責更加復雜的公共建筑及生產性建筑的建設管理職責，導致監管困難，違法建設頻發。

圖1 我國現行村鎮規劃的相關法律法規體系

（3）村鎮規劃管理人才匱乏，管理力量薄弱

鄉鎮政府下屬規劃管理部門一般為村鎮規劃管理科，需要對接縣規劃局、住房和城鄉建設局、交通局等多個管理機構的日常工作。即使在配備有專職城鄉規劃建設管理工作人員的鄉鎮，由于相對較低的報酬和艱苦的工作生活條件，往往難以吸引專業規劃技術人才就職。相比鄉村地區巨大的規劃管理需求，村鎮規劃管理力量薄弱的問題非常突出。

2. 當前自上而下的村鎮規劃管理模式，難以契合鄉村基層民主自治體系

我國傳統的鄉村社會是以家族制為基礎的士紳自治，鄉村社會結構是以血緣關系維系的熟人社會，鄉村內部事務習慣以協商的方式加以解決。新中國成立以后，《憲法》明確規定，村民委員會是基層群眾自治性組織。然而，當前鄉村規劃管理中往往存在過度行政化傾向。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府與村民委員會是指導與被指導的關系，不是科層制意義上的上下級關系。但在現實生活中，縣、鄉鎮政府習慣于把村民委員會看作自己的下級機構，習慣于采取行政命令的方式對村民委員會的管理進行干涉，不僅難以契合鄉村基層民主自治體系，不能充分發揮基層組織和村民的積極性，且不被鄉村基層人員接受，導致規劃和管理無法落實。

3. 鄉村地區多規沖突嚴重，造成規劃事權的“重疊”與“真空”地帶并存

鄉村地區受多個行政部門的垂直管理，同一個村鎮必須同時接受土地利用規劃、村鎮規劃及其他多個部門專項規劃的指導，而由于規劃編制時限和編制要求的差異，各部門規劃之間往往存在沖突。一方面，鄉村地區多規沖突導致部分村鎮基本公共服務設施和基礎設施出現所謂“符合規劃的違法建設”等問題；另一方面，則因部門專項規劃內容的有限性，導致村鎮規劃管理出現“真空”地帶。以鄉村地區污染管控為例，其需要從產業整合到基礎設施配置的綜合協調，而城鄉規劃管理部門、環境保護部門、農村經濟管理部門等多個部門有其各自的關注重點，難以凝聚合力對鄉村地區的建設行為形成有效管控。

二、土地的供給模式與利用格局不滿足土地合理利用的總體目標和鄉村建設發展的實際需求

（一）土地利用模式粗放，農村生產生活空間利用率下降

隨著鄉村地區的發展，村鎮土地利用模式粗放的問題日益突出，村鎮人均建設用地面積呈擴張趨勢。根據統計，1990—2013年，我國建制鎮戶籍人口增長了54.8%，而建設用地卻增長了144.3%，遠高于戶籍人口增長。村莊戶籍人口減少了27.8%，但建設用地反而增加了7.6%。2013年年底，全國鄉和建制鎮的人均建設用地面積已接近250 m2/人，村莊的人均建設用地面積也接近了200 m2/人（見圖 2）。

傳統農村生產、生活空間高度復合，導致村莊和類似村莊的集鎮人均建設用地面積相比城市人均建設用地面積大。在一些山地丘陵地區，農村居民點因地形錯落、分布分散導致人均建設用地指標偏大，但是并未過多侵占耕地和其他農用地。盡管如此，當前一些鄉村地區確實存在土地利用模式不合理的問題，主要表現在以下三個方面。

1.鄉村非農產業快速發展，對各類生產經營性建設用地引導不利，導致土地利用模式粗放

20世紀80年代至今，我國東、中部經濟相對發達的鄉村地區一直保留有工業企業。以最為典型的珠江三角洲為例，其自20世紀80年代以來，經歷了以鄉鎮企業為主導的自下而上的鄉村工業化和城鎮化并進的過程，并且表現出明顯的分散化、粗放式的特征。鄉鎮工業多以小規模、勞動力密集型企業為主，“村村點火、戶戶冒煙”，導致土地破碎化、低效利用。農村集體經濟的產權制度改革滯后，運行機制與市場脫節，經營管理粗放，產出效率偏低。以廣州為例，2011年全市工業用地面積為225.7 km2，鎮區級以上有正式手續開辦的工業園區面積只有70 km2，有155.7 km2（約全市2/3）的工業區分散在各村莊居民點附近。村社級工業園用地破碎、規模較小且產出不高，最小的工業園用地規模僅為1 hm2，集體建設用地的平均產出效率僅為國有用地的1/10。

2.部分鄉村地區人口外流，大量農村住宅閑置，農宅空間利用率下降

目前鄉村地區仍處于人口高速外流狀態，大量農村勞動力外出打工，許多農宅中只有留守兒童和老人居住，甚至有些農宅長期閑置。根據住房與城鄉建設部統計，2011年農村人均住房面積為36.2 m2，但如果扣除外出打工人群，估算實際人均住房面積可能達到60～90 m2，是城市人均住房面積的3倍，農宅空間利用率有待提高。但是，受目前土地制度和農房管理制度的約束，農村并未能建立起合理、有效的農房流轉、宅基地流轉及退出機制，導致鄉村建設用地的集約利用問題難以實現。

（二）小城鎮的合理建設需求缺乏土地指標支持

中國多年的城鎮化高速發展，導致部分村落“空心化”嚴重，而宅基地的退出機制不健全，建設管理不嚴格是導致農村土地利用模式粗放的核心原因。除此之外，中國自上而下的建設用地指標配給模式，也在一定程度上制約了部分小城鎮的建設發展。部分地區村鎮建設用地浪費和其他地區村鎮合理建設用地需求無法得到的情況并存，成為“一抓就死、一放就亂”的典型困局。

圖2 1990—2013年我國建制鎮、鄉、村莊的數量、人口與建成區面積變化

1. 由于下撥土地指標有限，許多小城鎮無法獲得必要的公共服務設施和基礎設施建設用地供給

小城鎮處于我國現行的行政管理層級的末端。作為重要的空間發展資源，其建設用地按照行政層級逐級下撥的方式予以配置。目前國家對建設用地供給總量控制較嚴格，加上行政層級配置的約束，小城鎮很難獲得足夠的下撥土地指標。根據課題組調研的情況，一些小城鎮的中小學、垃圾回收站等設施建設被迫采取違規占地的方式，合理而不合法，使基層政府的規劃管理處于尷尬境地。

2. 部分小城鎮極具發展活力，但建設用地供給不足，且缺乏規劃的合理引導

我國絕大部分鄉村地區人地關系緊張，農村仍然有大量的剩余勞動力有待充分利用。許多農村剩余勞動力需要就近就業，小城鎮是解決這一問題的最好平臺。一些小城鎮產業極具活力，本應在促進本地城鎮化發展方面起到更大的作用。然而由于當前城鎮建設用地指標采取逐級配給的方式，大部分小城鎮難以獲得足夠的用地指標配給，甚至因為小城鎮行政級別不高、資金有限，難以獲得有效的規劃指引，極大地制約了小城鎮的健康發展。以課題組調研的山東省魏橋鎮為例，該鎮的主要企業——魏橋創業集團有限公司是世界500強企業，該鎮為省級重點鎮。而魏橋鎮建成區周邊都被劃為基本農田，城鎮空間無法拓展，除了常規項目不能獲得審批，作為省重點鎮獲得的80畝（1畝 ≈ 666.67 m2）建設用地指標（無法滿足魏橋鎮實際建設需求）也無法落地。課題組調研的另一個小城鎮——博興縣興福鎮是全國最大的黑白鐵交易市場和商用廚具生產基地，由于市場類用地和工業用地需求極大， 2013年鎮區企業上報申請新增的建設用地合計超過300 hm2，而根據土地利用規劃，興福鎮合計僅可以獲得約50 hm2的建設用地。

三、加強對村鎮規劃建設管理的相關政策建議

結合村鎮發展趨勢判斷，村鎮發展模式、空間聚集模式仍在持續變動之中，仍需要從社會經濟、法律法規、管理機制、鄉村治理等多個方面系統研究，鄉村規劃編制技術方法與編制體系的改革創新，需要多層次、多個維度的系統配合[1]。為此，課題組研究提出在村鎮規劃建設管理方面開展以下6個方面的創新探索。

（一）完善法律法規，推進村鎮規劃、建設、運營和管理的系統化和法制化

1. 加快制定《鄉村建設法》

加快制定《鄉村建設法》 ，明晰農民建房管理、鄉村公共服務設施和基礎設施管理維護等一系列和鄉村建設相關的責任職責，鄉村地區的學校、幼兒園、衛生院、敬老院等公共設施納入基本建設程序并實施監督管理；由農民自建的房屋，農民作為建設責任主體，各級政府及相關業務主管部門應提供質量安全指導和技術服務。恢復農村建筑工匠資質許可制度，加強農村建筑從業人員培訓和管理。加大歷史文化名村和傳統村落保護力度，完善保護制度。加強鄉村建設技術支撐體系的建設，如傳統建筑保護和修繕技術、綠色建筑技術、環境整治技術等。

2. 推進村鎮規劃、建設、運營和管理的系統化和法制化

完善城鄉一體的法律法規體系，修訂《中華人民共和國建筑法》，將農房建設納入建筑法管理范圍。結合不動產登記，推動鄉村建設規劃許可實施；建立農房質量安全管理制度和農村建筑工匠管理制度；完善鄉土文化傳承和傳統村落保護機制。降低設市標準，強鎮擴權。在縣以下，實施分權管理，村鎮規劃的編制和審批權統一在縣一級城鄉規劃管理部門；村鎮建設用地和建設工程的規劃許可審批權可以下放到重點鎮；村鎮建設的監督權放在鄉鎮，推廣村干部兼村莊建設協管員的成功經驗。

3. 建立村鎮規劃的基層綜合管理機構

依法下放部分行政審批權和執法權，在重點鎮設立縣級規劃建設管理部門的派出機構，由市縣給予人力和資金支持；在鄉鎮建立綜合的建設管理機構，涵蓋國土、規劃、建設、垃圾和污水治理等職能。各省加快推進落實關于發放村鎮規劃選址意見書和村鎮建設工程規劃許可證的條例細則。

（二）以縣為單位統籌構建鄉村規劃編制體系

1. 以縣為單元，加強中觀規劃引導，提高村莊規劃的落地實施效力

編制縣域鄉村建設規劃，加強中觀層面的村鎮規劃綜合指導作用，完善村鎮規劃的中觀、微觀規劃編制體系，以專項規劃等形式與現行城鄉規劃編制體系對接，統籌協調與保障村鎮規劃之間，村鎮規劃與城市規劃、國土規劃、其他專項規劃之間的有效銜接，為統籌縣域鄉村建設發展、指導“三農”資金整合提供中觀層面規劃指引。

2.統籌構建縣、鎮、村三級規劃體系

縣：側重鄉村地區的動力機制研究、建設模式研究、建造技術選型和重大項目建設指引。

縣域鄉村建設規劃應著重解決以下四個問題：一是研究不同片區、不同類型村鎮的空間建設模式和空間布局特征，包括研究村鎮公共服務設施和基礎設施的統籌配置模式，研究不同村鎮地區公共資源配置需求的差異、理清政府和市場在公共資源配置中的地位和作用，對未來鄉村地區的公共資源使用趨勢做出判斷，并提出彈性的公共資源配置模式等；二是對影響鄉村地區建設的重要問題進行深入研究并提出總體技術指導，如鄉村地區的總體風貌管控引導、文化保護、防災減災、農房安全與綠色建筑技術選型、重要生態空間保護、重大環境基礎設施技術選型等；三是研究鄉村發展的內在動力機制問題，如鄉村旅游的盈利模式和管理運營模式，鄉村農產品加工業的培育方式等，并對當前影響鄉村地區產業發展的規劃建設問題提出調整建議；四是確定鄉村地區的重大設施項目名單和空間布局，為政府重要涉農投資提供建設指引。

鎮：鄉鎮域內的各項村鎮用地、建設項目空間布局研究。

以縣域鄉村建設規劃為依據，編制鄉鎮總體規劃，側重鄉鎮域內的村鎮空間布局研究，包括各類村鎮用地布局、鄉村各項重要公共服務設施與基礎設施項目的選型、共享與布局；村鎮危房統計與保障房建設安排、村鎮重要道路交通規劃、村鎮重要生態環境空間管制等。

村：根據現實情況，合理安排定位村內各項公共服務設施與基礎設施，細化村莊各項改造要求。

以縣域鄉村建設規劃和鄉鎮總體規劃為依據，編制村莊規劃，合理安排定位村內各項公共服務設施和基礎設施，并根據村民意愿與實際地形、地貌及村莊建設情況做出相應調整。提出村莊重要環境空間改造方案，細化村莊建筑風貌、文化景觀、綠色建筑、防災減災的各項改造要求。

（三）劃定城市建設地區和非城市建設地區，對鄉村地區采取不同規劃管理模式

1. 城市建設地區：面域綜合性管控為主

根據城市總體規劃確定的城鎮空間增長邊界劃定城市建設地區①城市建設地區可同城市化地區（urbanized area）的概念。城市化地區是美國為了確定城市的實體界線以便較好地區分較大城市附近的城鎮人口和鄉村人口的目的而提出的一種城市地域概念，大體相當于我們常用的城市建成區的概念。和非城市建設地區。城市建設地區內的村鎮規劃的上位規劃為城市總體規劃和城市分區規劃。村鎮規劃中各類服務設施與基礎設施配套均應與城市公共服務設施與基礎設施系統相對接。城市建設地區內的所有村鎮建設用地布局、村鎮各項建設行為均需要服從城市規劃管理部門的建設與管控要求。

2. 非城市建設地區：分區分類引導為主

在城市總體規劃確定的城鎮空間增長邊界之外的地區為非城市建設地區。非城市建設地區需編制鎮村體系規劃。鎮村體系規劃應著重以分區、分類的方式，引導村鎮差異化發展。在非城市建設地區，規劃管理部門對村鎮各項建設行為應側重采取政策引導和協商式管理相結合的方式。村鎮規劃編制的內容需以“村規民約”的方式獲得村民共識。

（四）以村鎮規劃統籌村鎮各類建設行為

以縣域鄉村建設規劃和村鎮規劃作為統籌“三農”資金投放的基本依據，其他部門規劃作為專項規劃需與縣域鄉村建設規劃和村鎮規劃對接，由此解決鄉村地區多規不協調問題。地方城鄉規劃主管部門應承擔村鎮規劃與管理的核心管理職責。鄉村地區各類建設行為均需通過地方城鄉規劃主管部門許可并予以備案。城鄉規劃主管部門根據縣域鄉村建設規劃和村鎮規劃對各部門建設項目提出修改調整意見，同時參與鄉村各類建設工程的驗收工作。

（五）以鄉村治理有效為基礎，創新規劃編制與管理方式

1. 推廣鄉村協作式規劃管理：政府、規劃師和村集體形成三方協作關系

推廣鄉村協作式規劃管理模式[2]，明確村民是村莊規劃的執行主體，明確政府、規劃師和村集體的平等協商關系。建立村莊建設利益相關人商議決策，規劃由專業技術人員指導，政府組織、支持、批準的村莊規劃編制機制，將村莊規劃的主要內容納入“村規民約”付諸執行。

2. 創新“助村規劃師”等新的規劃編制委托形式

創新“助村規劃師”等新的規劃編制委托方式，加強對農民自主設計和自建農房的專業指導，鼓勵設計師下鄉，在鄉村規劃編制中突出鄉村設計內容。在農房建造方法上探索新鄉土建筑創作，傳承和創新傳統建造工藝，推廣地方材料并提升其物理性能和結構性能，發展適合現代生活的新鄉土建筑和鄉村綠色建筑技術。

（六）以新技術手段支持村鎮規劃編制與管理

1. 逐步建立城鄉統一的地理信息規劃管理公共平臺

完善全國村莊人居環境信息系統，在縣市盡快建立完整全面、多部門共享的村鎮電子信息數據庫，逐步建立城鄉全域地理信息規劃管理公共平臺，統籌協調多部門鄉村建設管理行為。

2. 以新技術手段，提高村鎮規劃管理效率

利用航拍遙感、互聯網等新技術手段，監管村鎮各項建設行為，緩解村鎮規劃管理的人力資源配置壓力，推動多部門聯合監控、聯合執法，提高村鎮規劃管理效率。