教育的公共品與私人品新分類及其政策涵義

張麗敏 張嘉琦 侯夏雯

【摘 要】 本文剖析了關于教育公共品和私人品分類爭議的原因，論述了教育活動要素及其公共品和私人品屬性。論證了教育活動要素經濟學屬性的政策涵義，認為現階段的教育不都是公共品，教育是不是公共品，要看其提供的客觀方式，客觀方式決定了其屬性，而不是主觀意愿。這條規律意味著，只要我們有意愿將教育轉化為純公共品，只有客觀有效地認識教育的規律，替代教育中的私人品，才可能提供更多的公共品，讓教育更加公共化，實現人類文明公共化傳播的理想。

【關鍵詞】 教育;公共品;私人品;教育產業化;教育政策

根據公共品理論，前人曾將教育作為一種服務，將其統一劃分為公共品，或準公共品，或私人品，或者俱樂部產品，這些劃分方案為我們研究教育的經濟屬性和政策涵義奠定了重要的理論基礎。然而，當把教育作為一種人類重要的活動來看待的時候，這種劃分不免都過于籠統，以至于不能進一步深入探討教育的內涵，也不利于教育政策的制定。教育被當作一種產品進行研究，它是指教育部門、單位或者個人所提供的產品，這種產品又稱為教育服務。從政策上講，有兩種對立的制度設定：一是認為應該推行教育產業化政策，二是認為應該推行教育公共事業。造成這兩種截然不同的政策的根本原因，要追溯到如何看待教育產品的經濟學屬性。分類依據不同，教育的屬性就不同。大抵有六種不同的分類：（1）按照教育的消費特征分類;（2）按照教育的正外部性分類。（3）按照教育的供給者分類。（4）按照教育層次的分類。（5）按照教育主觀意愿的分類。（6）按照歷史階段性看待教育的產品屬性。

縱觀這些分類不難看出，這些分類都是把教育作為一個整體進行的，沒有將教育看作一個由多種不同產品屬性的基本單位的復雜系統來看待。

本文試圖從組成教育的要素來看待這一問題，從而形成了一套新的分類。這種分類有助于我們重新認識當前教育供給不足的問題、教育公共化的阻力以及教育產業化存在客觀條件。這種新的分類還具有十分重要的政策涵義，還將促使我們制定新的政策。

一、 關于教育公共品和私人品分類爭議原因的剖析

1、公共品判據回顧

前人關于教育的分類，爭議的根源是分類標準不一。要討論這一問題的本質，就要求重新回到公共品理論的判據上。眾所周知，公共品理論中定義公共品和私人品是從消費特征入手的。公共品具有不可分割性、非競爭性和非排他性。公共品指一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否愿意消費。例如，一項根除天花的保健措施對所有人都起了保護作用，而決不只是那些付錢接種疫苗的人。而私人品，如面包、蘋果等食物，如果被一個人消費，就不可能被另外的人消費。

非競爭性有兩方面含義：（1）邊際成本為零。指增加一個消費者對供給者帶來的成本。（2）邊際擁擠成本為零。每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數量和質量。如國防、公安和環保等公共事務。此類產品或者公共服務在增加消費者時候，不會減少任何一個消費者的消費量，增加消費者不會增加該產品的成本。它在消費上沒有競爭性。

非排他性是指某些產品投入消費領域，任何人都不可能獨占專用且將他人排斥在該產品或者服務的消費之外。產品所有者這樣做，需要付出高昂的費用，在經濟上也不合算。如環境保護為人們帶來了優美的環境，若要排斥該區的某人在外，既不可能也無意義。

以上兩個判據是判斷一項產品是否公共品的必要條件，此外，產品的外部經濟性和強制性也是判別標準，或許產權和制度安排也可以用作重要的依據，但這些都存在爭議。純公共產品還具有非分割性，它的消費是在保持其完整性的前提下，由眾多的消費者共同享用的。

2、關于教育經濟屬性觀點的評析

（1）私人品觀點。認同教育屬于私人品的觀點，是從消費特征上看的。這類觀點認為：教育屬于私人品，將私人品交由政府管理，盡管目的是尋求政府供給，從而形成一種教育上的公平和效率，但實際上可能導致教育的政府失靈。從歷史發展的角度看，教育也是從私人品逐漸過渡為政府和社會供給的公共品。公共經濟學的權威阿特金森和斯蒂格利茨也曾把教育看作是“公共供應的私人產品。”。

（2）多種類型并存觀點。多種類型并存的觀點，是將教育服務提供方式作為判據的一種分類，并未按照公共品理論中的基本標準進行判斷。這種觀點認為同一層次和類型的教育因提供方式的不同而具有不同的經濟屬性。有的分為五種，見表1。有的分為三種，即公共產品、私人產品和介于兩者之間的準公共產品，這是作者所謂的“實然”而非“應然”。按照教育的強制性和非強制性分類，自然存在兩種極端，即義務教育屬于純公共品，而非義務教育屬于準公共品。實際上，此類觀點都是從教育的供給方式來分類的，與公共品理論并不協調。

也有學者從教育收益角度看待這一問題，同樣得出了多種類型并存的觀點。教育個人收益水平隨教育層次的提高而提高的現象，說明了越高級別的教育，私人產品屬性越強，基礎教育的公共產品屬性最強，因此認為允許營利性學校和營利性教育正在成為政策改革的方向。

（3）公共品觀點。公共品觀點的形成多是從教育的外部性和制度安排入手的。從中國社會結構角度考察，中國經濟社會存在的城鄉二元結構，使得教育存在區域不平衡發展的問題，對此，前人認為應該堅持教育公共屬性。這是一種制度性公共品的設定，并非真正的經濟屬性。胡鞍鋼認為，教育（包括基礎教育）不能被視為純公共品，甚至就是典型的私人品，但是因制度安排、政府支持和法律強制性規定，促使基礎教育具有了公共品的性質。所以他稱基礎教育是制度性公共品。并非由于基礎教育是公共品而實施義務教育，而是由于實施義務教育使基礎教育成為公共品。其涵義是：這種所謂的義務教育并不依據公共品理論。針對特殊類別的教育，也有相應的討論。

從正外部效應角度考察，有很多類似的討論。例如，師范教育被認為是"教育事業的工作母機”，其外溢效用居各級各類教育之首，當屬純公共產品，因此理應免費供給。也有人認為特殊教育屬于公共品。教育產品是非壟斷性的公共物品，可以通過政府和非營利性機構兩種資源配置機制來向社會提供。為此，市場應當有限介入，政府應當保持它的調節功能。這類觀點盡管把教育當作公共物品，但又從供給者角度提出，誰都可以供給公共品，卻忽略了供給者不可能是免費供給，而是要收費的。政府之所以作為公共物品的天然提供者，是因為它本身就是公共選擇而產生的。把公共品的供給權交給所謂的非營利組織甚至市場是行不通的，在理論上替代了政府的職能，從經濟目的上也不可能存在。畢竟政府是通過收稅維持運轉的。反過來說，一個非公共選擇的非政府組織，是不可能保證不為資本逐利的。

外部性既可以由生產活動產生，也可以由消費活動產生。教育顯然是一種從公民消費角度入手的，認為其接受教育后，其他人有可能間接受益。這種間接受益被稱為正外部性。但是，外部性并不意味著一定是公共產品，以教育的外部性程度為標準也同樣不正確。間接消費特征實際上也是一種外部性的體現。根據私立教育具有外部性就說私立教育是公共產品顯然是不正確的。

《管子·權修》：“一年之計，莫如樹谷;十年之計，莫如樹木;終身之計，莫如樹人。”這里也主要談得是樹人的正外部性。正是管子看到了教育的正外部性，因此勸說齊桓公涉足教育，達到治亂的目的。但反過來說，從個人謀求生存之道尋求教育就不被允許嗎？也不可能。因此，外部性實際上與教育是否能作為公共品本質上并無關系。

（4）準公共品觀點。從直接和間接消費特征看：教育在消費上同時具有直接和間接消費的特征。從直接消費效用看，教育具有競爭性和排他性。從教育的間接消費效用看，教育具有部分的非競爭性和非排他性。受教育者個人獲得的教育經歷和知識使得其有更好的未來比如收入和社會地位等，這種教育的經歷是他人無法分享的，是教育者本人的個人收益罷了，因而具有競爭性和排他性。但是，教育能使社會經濟更快增長、社會發展更加和諧，這是教育帶來的社會經濟利益，全體社會成員都因此受益，對社會而言，增加了教育消費，但邊際成本為零，也無法排除他人受益。所以認為教育的間接消費具有準公共品的性質。在論述教育的產品屬性時說，因為教育具有巨大的外部效益，是具有正外部效應的準公共品。不同級別與類別的教育，產品屬性不同，如義務教育和非義務教育。分級別進行討論有一定的合理性。但這一劃分方案是以教育服務產品的外部性為判據的。也有人認為教育整體上是準公共品，但不同層次和類型的教育是有差異的。有些學者專門從不同教育類別討論教育的經濟屬性，如中等職業教育被認為屬于一種準公共產品，這是從其外部性的角度來討論的。

這些說法是靠不住的，任何正當的消費或者合乎經濟規律的消費實際上都能夠促進社會的發展，即便是糧食這種純私人品，其消費合乎規律，也都是對社會發展具有促進效用。難道糧食是準公共品嗎？顯然不可能。因此，依據所謂的教育間接消費特征界定教育產品屬性的做法是不能被贊同的。

（5）俱樂部產品觀點。在經濟學家文森特·奧斯特羅姆等所著的《公益物品與公共選擇》中，教育實際上應該屬于俱樂部產品（club goods）。它具有非競爭性，但卻有排他性。學生錄取資格是具有排他性的，學校管理手段也將非本校學生排除在外。因此教育服務具有排他性。學校提供給學生的資源對于在校學生而言是非競爭性的。在合理范圍內增加或者減少學生不會影響教育質量。不影響消費擁擠的情況下，增加學生能夠充分利用學校資源，提高教育資源使用效率。從這個角度看，把教育看作是俱樂部產品是合理的，也與公共品理論是協調的，并且進一步看到了客觀條件對教育服務的約束。

當把俱樂部產品的尺度擴大到整個國家或者全球，不難看出，校際之間存在著明顯的競爭性和排他性。因此俱樂部產品的觀點實際上揭示了教育的尺度效應，在校內是公共品，在校際又成了私人品。歸根結底，對于消費者而言，競爭性和排他性的特點令人體驗更為深刻。

（6）融合產品觀點。單獨將義務教育作為一種類別進行討論，有其現實意義。認為：義務教育是國家以法律保障對學齡兒童實施的一種具有普及、平等、強迫、無償、最低限度和世俗性等方面特征的教育制度，作為制度安排的義務教育，具有強烈的公共品特征。但是這一制度安排與義務教育階段的教育本身是有區別的。作為一種制度，義務教育毋庸置疑地表現為純粹的公共性，任何個人或集團都不可能特殊，都只能作為社會成員之一與其他所有成員共同地、等量地享有這份權利，承擔同樣的義務。但是作為某一階段的教育，除了具有純粹公共品屬性，同時還具有很強的私人產品屬性。即便是免費的義務教育，由于地區之間的教育發展水平，校際之間差異的客觀存在，義務教育也具有競爭性，所以很難將義務教育視為純粹的公共品。因此，義務教育是一種融合產品。就制度而言，它具有公共品要素，就義務教育階段的教育而言，又具有私人品要素。

（7）既可以是公共品也可以是私人品的觀點。按照直接產品和間接產品分類，其中教師教育直接產品的屬性偏向于私人產品，教師教育間接產品的屬性偏向于公共產品。教育具有明顯的外部性，但教育既可以是公共產品，又可能是私人產品，還可能是準公共產品，教育的產品屬性依賴于教育被提供的方式。“轉化論”以教育的外部性為依據，認為教育是公共品，但可以轉化為私人物品和準私人物品。

這種按照提供方式來考慮問題仍顯得有些主觀，而轉化論為繼續討論教育活動賦存的客觀條件開辟了新的思路。

二、教育活動要素及其公共品和私人品屬性討論

1、信息或者知識

以上各種觀點的討論，始終沒有從教育活動中的要素入手。本研究認為，傳播信息或者知識是教育活動的本質。因此，信息是教育中最為重要的因素，本質上，教育就是為了傳播人們認同的信息，這種信息可以被稱作知識，也可被稱為一種文明。

廣播知識是一種公共品，廣播的信息屬于純公共品。這種信息的傳播方式就具有非競爭性。信息是不是公共品，取決于其傳播的方式和載體。互聯網公開訪問的知識傳播也是一種公共品。

2、物

物是教育中最為重要的因素，必須予以著重考慮。教育涉及的資產包括建筑物、教學設備、課本和作業本等。其中的校舍和教學設備通常被稱為公物，之所以成為公物，只是因為公共教育而發生了產權的變化，并非這些公物是公共品。值得注意的是，這些物品具有可續用的特征。課本有時也可續用。而作業本是一次性消費品，不可續用。對物的消費特征，競爭性和排他性是不言自明的。

教育從承載物的角度上看，可以是純粹的私人品，這是符合現實的：一是教育存在著優劣之分，存在優劣之分就意味著存在著競爭，而且這種差異在現實當中相當大。教育意味著一個人的未來，人們必然會購買優質教育，然而優質教育資源總是有限的，這必然導致一種市場體制的供求關系，優質教育資源往往是供不應求的。因此，教育必然是具有強烈的競爭性的，增加優質教育資源，必然帶來教育成本的增加，這一邊際成本顯然不會趨近于0。教室座位有限意味著，可以把教育看成是附著在教室和課桌等有形資產之上的一種活動。座位不夠意味著擁擠，要么意味著獨占，天然具有消費上的排他性和競爭性，當然屬于私人品。從以上所列的教育情形出發，把教育看成是私人品似乎無可厚非的。

有學者認為教育“這種公共物品實際上還可以進一步轉化為私人物品或準私人物品”。但是，反對這一說法的學者認為教育的性質依賴于它被提供的方式，不同的提供方式決定了教育不同的屬性，這里根本不存在所謂的“轉化”問題。反對轉化論的學者為了進一步說明這個問題，做一個很有意義的類比：一盞燈如果由政府以財政撥款的方式被設置于馬路旁，則這盞燈就是公共產品;同樣一盞燈如果被私人購買并置于家中，則這盞燈就是私人產品。這是一個非常好的例子，但是作者卻得出了一個耐人尋味的結論：“如果我們說“燈是公共產品”，這是錯誤的。同樣，如果我們說“燈這種公共產品經過轉化，成了私人產品”同樣是毫無意義的。

我們認為轉化論是成立的。燈成為公共品是有其客觀條件的，同理，燈成為私人品也是有條件的，并非由提供者決定，而是由客觀條件決定。路燈的客觀條件是燈光沒有被圍墻或房屋隔擋，可以照亮公路，為所有路過的人提供照明服務，這樣的服務當然是公共品，按照公共選擇理論由政府提供比較合適。反之，同樣的燈，放在家中，增加了“房屋”這個客觀條件，就勢必轉化為私人品，這樣的私人品當然由市場提供私人購買比較合適。將路燈放到房屋中可以輕描淡寫，因為房屋已經存在。但如果真要將路燈的效用排除，確實是極大的成本，這種排他性的設置顯然也毫無意義。從這個例子可以看出，教育如同一盞燈，既可以是私人品也可以是公共品，關鍵要看教育這種服務賦存在什么樣的客觀條件中。

教育在電子化、數字化、智能化科技發展的今天，是最應該改革的。教育的公共品屬性將更易于得到發揮，承載教育的所有私人品將被數字化科技取代，數字化科技產品本身的價格非常低廉，移動終端幾乎人人都有，這勢必導致教育公共品屬性的極大加強，承載物私人品屬性的大大降低。可以說，教育的邊際成本趨近于0的時代已經到來。

中國的教育是私塾，爾后是公學，再有民辦教育和教育產業化，這段歷史經歷了十分坎坷的道路。原因是，藏書閣或者圖書館是有限空間，紙質圖書是有形的物品，這類物品有限，盡管書籍可以復制，但是復制成本仍然相對較高。教室從本質上講是有限空間，盡管可續用，但空間存在限制，勢必成為私人品。這些特點決定了教育必須和這些私人品捆綁在一起，圖書、圖書館、教室以及承載教育的一切都不可避免地成為教育的必要條件。

慶幸的是，數字化為教育回歸本真帶來了契機。低廉的移動通訊終端為我們創造了這樣的條件。利用錄屏軟件和視頻錄制軟件，我們可以非常清楚地錄制軟件操作流程和課件，甚至錄制實驗操作流程。每個人都可以成為作者，每個人都可能成為他人的老師。關鍵在于持續的創新和學習。當然每個人都可能是他人的學生。大眾教育的時代已經來臨，教育公共化的科技條件已經具備。教育產業化逆反歷史潮流，必將消失。

現如今，教育消費的制約因素主要來自于自然人的學習動力、天賦和時間，而不是教育附加設備帶來的成本。因此，教育公共化的臨界點已經來臨。人人批駁教育產業化，但事實上，教育產業化存在客觀條件，要想滿足主觀上的教育公平意愿，只能創造新的客觀條件，剝離和替代已經存在的客觀條件，方能適應現代教育的發展。

3、人

人是教育中最為重要的因素，不可或缺。這里的人包括教師和學生，缺一不可。不考慮學生特點的教育活動是不合乎實際的。只是，我們主要強調教育的服務功能。這時把學生當作消費者。我們正是要考察消費者新增時的成本變化，也正要考慮消費者被排除時的成本變化。顯然學生的主動增加必然導致教師服務量配額不足，而排除學生教育服務之外的手段不僅很多而且非常容易。這說明教師的服務在以自然人的狀態下，更趨近于私人品，而把教師作為經濟人看待，教育服務則是純粹的私人品。或者說，新增學生的邊際成本并不趨近于0，排除學生在服務之外不僅是可能的，而且成本很小。因此，把人才作為知識的載體來說，教育是私人品，甚至是純粹的私人品。這里不考慮人在教育活動中進行的其它服務，比如針對學生的安全管理服務。

三、教育活動要素經濟學屬性的政策涵義

討論教育的產品屬性，對于我們的教育實踐具有重大的指導意義。如果教育產品屬性得不到清晰界定，我們就無法正確處理教育和政府、教育和市場、教育和社會的關系。通過以上討論，我們清楚地認識到，現階段的教育不都是公共品，教育是不是公共品，要看其提供的客觀方式，客觀方式決定了其屬性，而不是主觀意愿。義務教育和其它教育一樣，并沒有因為轉移支付而改變其現階段俱樂部產品的屬性，反而會加劇區域發展的不充分和不平衡。當不平衡發展引起的人口流動自由不被剝奪和限制，優質俱樂部產品就會吸引大量的新增消費者，最終導致優質俱樂部產品出現擁堵，以至于成為一種稀缺資源。這種稀缺資源必然引起供求關系的極度不平衡，因為義務教育不是市場供給，優質資源難以自由增長，而是取決于政府權利，權利的介入不可避免的在人性的弱點中出現權力尋租，而不是更多地供給優質資源。

1995年《教育法》規定： “任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構。”通過市場對教育的有限介入來向社會提供公共產品，這是市場經濟國家的普遍做法。事實上，在教育的發展過程中，市場和政府都會有“失靈”的情況，因此二者不是互相排斥的關系，而是一種互相補充和交替發揮作用的關系。

盡管已經有不少WTO成員國把開放教育市場列入了自己的承諾表，但這不能代表教育市場化就是對的。現實過程中，教育市場化和產業化帶來的弊端已經初步顯現。現在看來，2001年7月29日在泰國宗滴恩結束的全球教師會議，與會人員對教育市場化的擔憂是不無道理的。中國經濟社會存在的城鄉二元結構也使得教育存在區域不平衡發展的問題，對此，前人認為應該堅持教育公共屬性。并認為有效推進城鎮化是實現城鄉義務教育均衡發展的有效路徑。教育的產業化和市場化，實際上正是基于現實中教育在校際以上的范圍或尺度上的私人品屬性。 我們應該正確對待教育市場化問題，不應該從主觀上批判和反對，應從客觀上承認教育市場化的條件。

教育是一種社會活動、客觀存在，不論教育活動中人們如何聲稱教育的崇高目的，都不妨礙我們研究教育活動中客觀存在的經濟行為。教師提供教育服務獲得報酬，學生支付學費得到服務。這一機制具有普遍規律，古今中外，概莫能外。在很多地區和國家，義務教育是一種強制性的免費教育。實際上，這種免費只是一種轉移支付，是將教育服務勞動所得藉由政府中介收取然后發放給教師的過程。公共品是提供者無法通過市場收取費用的，就必須借助于政府中介進行收費，從而維持生產公共品的活動并體現自身價值。教育顯然不具備這種特征，也就不必藉由政府中介進行收費，而是藉由市場本身收費才合乎規律。只有無法通過市場收取費用的，才可能藉由政府強制性收費，從而補貼公共品供給者。

高中教育、職業教育、高等教育和成人教育都無一例外地在技術上和主觀上具有排他性，屬于俱樂部產品。這也反證了義務教育的本身并不是公共品，只是主觀意愿上的轉移支付罷了。義務教育現實過程中存在的資源差異化，正是轉移支付引起的，從而滋生不公甚至腐敗。因此，不從客觀條件看待教育的經濟學屬性，就不可能遵循真正的經濟社會規律，就不可避免地帶有主觀意志。

四、結論

本文給出了有關教育活動公共品的新的分類。本分類從其活動要素入手，這不同于過去按照教育供給方、教育層次、教育主觀意愿等依據的分類。

本研究認為教育是一項人類活動，不論主觀上多么強烈地認為教育應該公共化，但當前的教育，甚至一直以來，教育都屬于私人品，但是這種私人品是可以轉化為公共品的。這與誰來進行供給無關。當把教育看作人、物和信息等要素組成的一項活動時，知識或者人類文明的載體必然是人和物，人不可避免地是經濟人，物不用說應該屬于私人品。因此教育就必然是私人品。但是，這些“物”正在被電子化、信息化和智能化的載體所替代。教育的非排他性和非競爭性成本都在逐漸趨近于零，而逐漸轉化為純公共品。這條規律意味著，只要我們有意愿將教育轉化為純公共品，只有客觀有效地認識教育的規律，替代教育中的私人品，才可能提供更多的公共品，讓教育更加公共化，實現人類文明公共化傳播的理想。

總之，不從客觀條件入手改變教育的客觀存在方式，一味地從主觀上把教育認定為公共品，從而以此為理論基礎去追求教育公平是不正確的，必然會導致政府失靈。反之，既然已經藉由政府提供教育這種俱樂部產品，這種觀念已經深入人心，則不必因為教育的俱樂部產品屬性甚至私人品屬性，再將教育市場化或者產業化，而是盡可能地改變教育方式，讓當前的教育俱樂部產品能夠轉化為純公共品。教育活動的電子化、信息化和智能化已經使這種轉變成為可能。如何真正做到有教無類，建立人人可學習、時時可學習、處處可學習、多種學習形式共存的學習型社會，需要改變教育的客觀條件和轉變教育觀念。

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【作者簡介】

張麗敏（1979.4—）女，博士，主要從事研究生教育.