藏區社會治理現狀和影響因素探析

【摘 要】 文章回顧了我國藏區社會治理現狀、創新及具體實施情況。分析了藏區社會治理存在的社區自治能力弱、多元文化因素的存在與影響、社會治理參與主體單一、經濟落后且發展不平衡等問題，提出了探析藏區社會治理思路：加強政府自身素養，提高領導治理能力;提高民眾社會治理參與度;著重社會治理模式創新。

【關鍵詞】 藏區;社會治理;創新;問題;思路

一、引言

在中央第六次西藏工作座談會上習近平總書記總講話強調“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”。隨后在黨的十八屆三中全會中提出，要創新社會治理體制，改進社會治理方式。在全球化進程中，少數民族地區的社會穩定成為關乎國家穩定的重要內容。藏區社會的長治久安是實現我國社會和諧穩定發展的前提。藏區社會治理模式的不斷創新為藏區社會治理不斷注入新鮮血液，使藏區各方面向越來越好的方面發展。加強和創新藏區社會治理模式是構建和諧社會的必然要求，也是促進藏區經濟進步、人民生活富裕的前提條件。另一方面在國家和藏區積極進行社會治理的過程中，也存在著一些阻力。這些阻力來自于藏區多民族聚居的特殊性，如何合理而平穩的處理這些問題，如何將阻力化作動力進一步促進社會發展，經濟進步是在藏區社會治理過程中值得思考的問題，也是治理過程中治理主體需要共同努力的方向。

二、藏區社會治理現狀回瞻

1、藏區概況

藏區通常是指以藏族人口為主體的少數民族聚居地，包括所有藏族人口聚居的和有藏文化傳播的地方。[1]主要分布在青藏高原和云貴高原上。從國家的行政建制上看，包括：藏族自治區;四川甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和木里藏族自治縣;青海玉樹藏族自治州、果洛藏族自治州、黃南、海南、海北和海西蒙古族藏族自治州;甘肅甘南藏族自治州和天祝藏族自治縣;云南迪慶藏族自治州。總共1個自治區、10個自治州、2個自治縣共147個縣。面積約占我國國土面積的1/4，人口約占全國總人口的0.62%。[2]

2、社會治理概念與內涵

1995年全球治理委員會對“治理”的概念做出過界定，認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。[3]而社會治理是指社會治理是政府、社會組織、企事業單位、社區以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。

簡單的說社會治理就是由特定的社會主體對社會事務進行管理。社會治理是幫助社會進步和經濟發展的治理模式。社會治理理論是由西方提出來的，最早以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派提出了多中心治理理論。社會治理是一個國家發展開放進步過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。社會治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規則、制度和實踐的框架。所以社會治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。在我國，社會治理是由共產黨領導下，由政府主導、公民參與等多方面治理主體，對社會公共事務進行公共治理的行為。是一個推動社會發展、社會和諧、社會穩定，改善民生，化解矛盾的治理過程。

3、藏區社會治理創新內容

（1）治理主體和方式多元化。確立以政府為主導，社會各方共同參與社會治理。也就是將單一的政府治理轉變為全社會參與治理。在社會治理的過程中，除了政府之外，企事業單位，社會組織，公民都是社會治理的重要主體。[4]只有多方面參與社會治理，才能及時的了解民情民意，全面的掌握社會動向，平衡的推動藏區社會發展。在藏區社會存在著大量年輕勞動力外流的情況，但在信息化的時代背景下，政府同樣可以通過科技手段使用電子網絡使民眾參與到社會治理的過程中來。如可以通過電話、視頻、微信、電子郵件等方式實現民主決策。

（2）政府職能明晰。政府職能要明確，政府有哪些權利，怎樣運行，適用條件是什么，行使邊界等問題要有清晰的界限。政府不能大包大攬，也不可越俎代庖。政府要充分發揮其引導作用，但要明確某些領域的絕對領導。如在政治安全方面，必須由國家來掌控。基層政府應盡可能的提供公共服務，以彌補社會力量的不足。同時，在社會治理過程中，治理者的專業素養和熟悉藏區區情的程度是在藏區能夠實現良好社會治理的重要因素。在藏區，宗教人士、地方長老、知識分子群體、致富能手等都是既有社會威望，又熟悉藏區區情的地方精英。[5]可將這類社會精英納入社會治理隊伍中，他們不但了解當地的民情民意，而且對于當地的風俗習慣也非常了解，這在對政府順利展開工作有很大幫助，避免了一些不必要的矛盾，能夠提高政府工作效率，同時也大大加強了政府公信力。

（3）自治、法治與德治。建立靈活、自治的基層社會結構，[6]以政府領導為前提，實現社區自治。在此過程中提高社區自我管理能力，根據當地社區實際情況，因地制宜形成多方參與的社會治理的新格局。在依法治藏的前提下，實現藏區宗教功能和社會治理合作化。合理利用藏區習慣法，將習慣法中適應藏區現代化治理的部分納入藏區法律框架，形成完整、有利于藏區穩定發展的法律規范。[7]在處理社會糾紛時，依法治藏和以德治藏并存，尊重當地的習慣法和村規民約，做到公平合理。并充分發揮政府作用，科學制定和修改習慣法與村規民約，引導其走上科學法治的道路。物質治藏和精神治藏并重，在促進藏區經濟發展的同時重視文化和宗教的力量。在社會治理過程中充分體現人文關懷，發展社區文化，轉變民族觀念，提升藏區人民對中華民族的文化認同。客觀認識宗教對藏區民眾產生的影響，依法嚴控寺廟和僧尼組織和參與危害社會穩定的活動，充分發揮宗教的正面力量推進藏區治理進程。

（4）創新實例。網格化社區治理模式。拉薩市結合當地實際情況，充分考慮了藏區社會的獨特性，采用了網格化管理。將社區劃分為很多個網格，并根據實際情況將其劃分為住宅、企事業單位、宗教場所、綜合等5種類型。并根據社會治安情況劃分為日常管理、重點關注、綜合治理3個等級。[8]每個網格都有相應的負責人，全面建立了網格化社會服務管理模式。這種社區治理模式既可以及時全面的了解社區居民的民情民意，也可以及時監測到社會穩定情況，并對不穩定矛頭做出及時反應，促進藏區社會的穩定。

嵌入式社區管理模式。其社區特點為多民族聚居，居住形式為各民族相互嵌入。社區居民生活習慣多樣，文化多元且價值觀念多元。[9]政府、民眾和其他社會組織通過對教育、醫療、經濟等各方面社會公共資源的整合，不斷協調各民族間的矛盾糾紛，優化資源配置，保持社會的穩定協調發展，共同實現基層社會的協同治理。這種社區治理模式可以增強公民的國家意識和公民意識，實現社會的穩定。

城鄉同治社會治理模式。在民族社區治理過程中，將城市和農村作為一個有機整體，資源共享，優化發展空間，促進城鄉一體化發展。推動城鄉聯合辦公制度，提高辦公效率，并大力發展農村公共基礎設施建立，[10]以城帶鄉共同進步。這種社區治理模式有利于城鄉民眾共享公共服務，也有利于政府優化資源配置，方便其統籌管理，使得城鄉經濟、社會共同發展。

三、藏區社會治理影響因素

在社會治理過程中，也有阻礙其發展的因素。這些因素并不是絕對的，只要使用合理的方式去改變就可以將阻礙因素變成促進其發展的有利因素。但首先需要政府正確的認識這些問題之所以會出現的原因所在，并做出相應的整改措施，才能變不利為有利。下面分析了影響社會治理的不利因素：

1、社區自治能力弱

社區是社會有機體最基本的內容，談到社會治理一定要說社區治理。在藏區有一個普遍的現象是社區自治能力弱，社區治理主體之間職責不清楚，加上社區管理人員的專業素質較差，導致社區治理能力進一步弱化。在很多社區還有基礎設施不完善的現象，交通、醫療、衛生、社區活動場所等公共設施的欠缺為民眾的生活帶來極大的不便。流動人口數量大也是影響藏區社會治理的因素之一。在城市化背景下，有大量農牧民進入藏區城市社區，這為城市化建設增加了勞動力，但流動人口流動性大難以管理且缺少社會保障，在城市生活難以融入當地社區，雖然政府付出人力財力加大幫扶力度，但也不能從根本上解決問題。[11]總體來說，在社會治理的過程中，社區的自身素質不硬，應對突發事件能力欠缺，在治理過程中只有自上而下的指揮，而缺少自下而上的反饋，導致政府獲取的信息不平衡，這些都成為社會治理過程中的阻礙。

2、多元文化因素的存在與影響

藏區是多民族聚居區，不同民族不同文化交織在一起，使得其對于同一個社會問題、法律政策等都有不同的認知和行為，所以文化的特殊性是藏區在社會治理過程中不可忽視的一個因素。各民族的不同歷史發展、宗教習俗形成不同的文化認同，這種認同可以阻礙也可以促進社會發展，因此藏區多民族多元文化的現象同樣對藏區治理帶來了挑戰。其中，宗教文化的挑戰尤為突出。在藏區，“政教合一”的政治結構已經瓦解，但宗教對政治所產生的影響還在。藏傳佛教對社會治理帶來的負面影響不容小覷。藏傳佛教還存在學經制度建設問題，僧尼跨地區學經問題，18歲以下未成年出家入寺問題等等，在藏區，寺院對于民眾平常社會生活的影響非常大，有些地區信教民眾之間的糾紛主要還是靠寺院和土司按藏律藏規、民間法、習慣法來調節。因此，在藏區社會治理的過程中文化因素對治理的影響還是很大的。

3、社會治理參與主體單一

在藏區，由于農牧民文化程度較低，口流動性較大，同時受到傳統文化的影響，使得藏區民眾參與公共決策的能力有限、參與意識薄弱。當然，民眾參與度低也與社區工作方式有很大關系，長期以來形成了一種上面計劃安排、下面落實執行的工作模式，而下面民眾的聲音并不能有效的傳達到上層政府，這直接導致民眾和其他社會團體對于社會治理的積極性不高，社會治理的主體依然是政府。在決策制定的過程中，由于缺少公民和社會其他團體的參與，政府對于一些社會事件的把握并沒有那么清晰。從而導致政策涵蓋的不夠全面，造成的后果是對真實的社會狀況無法深入了解，政策在實際實施的過程中有些民眾或社會團體的利益無法得到保障，政策無法順利進行，甚至引起民怨。

4、經濟落后且發展不平衡

藏區經濟與全國經濟相比，發展速度慢，實力和競爭力都很弱。[12]由于地理環境和歷史原因，藏區大部分經濟以農牧業為主，而勞動力素質偏低，造成農牧業現代化程度低，出現成本大，收入低的現狀。另一方面藏區多處于高山或草原地帶，都為自然災害頻發的地區，泥石流、滑坡、地震、森林火災等自然災害對藏區的經濟發展也形成了很大阻礙。同時經濟增長緩慢也導致了社會公共服務的落后，科教文衛事業的發展滯后。加上少數民族語言，宗教，思想文化等各方面都有差異，在就業時也產生一定的困難。在農民收入增長緩慢，城鄉居民收入差距大，個人發展收到阻礙，家庭生活困難，地區發展滯后等原因的共同影響下，極易產生失衡心理，導致社會矛盾加劇，群體性事件增多。

四、藏區社會治理展望

在全球化背景下，隨著社會的越來越發展和進步，藏區社會也進入了一個新時代。同時藏區旅游業發展越來越旺盛，有更多的人關注到藏區。藏區的社會穩定，經濟發展隨之成為焦點。在這種情況下，藏區的社會治理成效被越來越多的人關注。未來藏區社會治理應該走怎樣的路，通過怎樣的方式去走成為了更加值得思考的問題。以下是筆者對未來藏區社會治理的幾點思考：

首先，從黨的領導能力著手。加強黨組織自身素質，提高領導治理能力，堅持以民為本、公平正義的原則，為創新社會治理模式打好基礎。政府需要建立有效的信息網，提高危機敏感度，對突發事件有合理的應對措施和解決機制，將損失和負面影響最小化，保證藏區社會的長治久安。同時充分發揮政府作用，提高公共服務效率和質量，使資源配置最優化，實現人民利益最大化，為建成更好的服務型政府而努力

其次，提高民眾社會治理參與度。加強對公共治理的宣傳，讓民眾有意識的通過多種途徑參與到公共治理的過程中。同時政府要充分考慮民眾在社會治理決策過程中的建議和意見，形成民眾和政府之間的良好互動，讓決策更科學更貼近民意。將人民利益最大化放在第一位，從根本上消除社會不穩定因素，實現社會治理主體多元化，達到共同治理的目的。

最后，著重社會治理模式創新。治理模式的創新為藏區社會治理輸入新鮮血液。不斷調研藏區實際情況，借鑒和引用成功的社會治理模式案例。因地制宜的發展出適用于當地實際情況的社會治理模式。不斷引進治理人才，科學探索社會治理模式，完善社會治理機制。政府厘清職責權利，以依法治藏為前提結合當地民俗民風合理處理社會矛盾，解決人民糾紛。在落實好惠民政策的同時，及時關注民生，及時解決民眾生活中的困難。

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[10] 陳進，劉麗玲，侯穎.拉薩市城關區納金鄉藏熱社區居委會社區治理體系實證調查報告[R].西藏：西藏大學，2013.

[11] 仙珠.青海藏區創新社會管理的特殊性與政策取向研究[D].青海.青海民族大學，2012.

[12] 中國藏學研究中心：西藏經濟社會發展報告.新華社，2009.

【作者簡介】

王雪瑩，甘肅武威人，蘭州大學西北少數民族研究中心研三碩士生，研究方向：民族社會學.