淺析檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法律地位

王娟

摘要：檢察機關(guān)作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，在實踐中發(fā)揮著重要的作用。但對于檢察機關(guān)是否屬于民訴法規(guī)定的可以提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機關(guān)”一直是討論的熱點。究其原因，很大程度上是由于檢察機關(guān)特殊的法律地位和法定職能所影響的。按照目前的相關(guān)法律來看，檢察機關(guān)并不屬于民訴法規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)”的范圍，但在公共利益受損、沒有適格主體或適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機關(guān)提起公益訴訟，也應(yīng)是其職責(zé)所在。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；公益起訴人；法律地位

我國民事訴訟法第55條規(guī)定：對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。該規(guī)定首次確定了公益訴訟制度，但就檢察院是否屬于法律規(guī)定的機關(guān)并未作出明確的規(guī)定。2015年，最高人民檢察院出臺《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，該方案就試點案件的范圍、訴訟參與人等作出明確的規(guī)定，但針對檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位等問題并未詳細(xì)闡述，使得檢察機關(guān)在參與公益訴訟的實踐過程中存在諸多問題。就檢察機關(guān)提起公益訴訟的地位問題，需結(jié)合公益訴訟的特點以及檢察機關(guān)的訴權(quán)問題等進(jìn)行解答。

1 公益訴訟的概念

公益訴訟與私益訴訟相對，是指一定的組織和個人可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為了保護(hù)社會公共利益，對違反法律，侵害社會公共利益的行為，向人民法院提起訴訟，由法院按照民事訴訟程序依法審判并追究違法者法律責(zé)任的訴訟。公益訴訟案件不同于普通的民事訴訟案件，其具有以下特點：1、案件范圍的特定性。適用公益訴訟的案件由法律明文規(guī)定，目前，我國就環(huán)境污染及消費者權(quán)益保護(hù)的案件適用公益訴訟，該類案件具有多數(shù)人利益受到侵害、舉證困難、危害大等特性；2、訴訟標(biāo)的的特定性；3、訴訟請求的非私利性；4、訴訟目的的公益性。公益訴訟的目的是為了大多數(shù)人的利益，具有公益性。

2 檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性

2.1 檢察機關(guān)提起公益訴訟有其法律依據(jù)

依據(jù)憲法的規(guī)定，我國各級人民檢察院是法律的監(jiān)督機關(guān)，從該角度出發(fā)結(jié)合公益訴訟非私利性、公益性的特點，檢察機關(guān)提起公益訴訟能有效的維護(hù)社會公共利益實現(xiàn)其法律監(jiān)督的職能。也就是說，檢察機關(guān)提起公益訴訟是在行使憲法賦予其的職權(quán)，并非是無端的創(chuàng)設(shè)權(quán)力。

另外，依據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察院有權(quán)對刑事案件提起公訴或支持起訴，同時可以提起刑事附帶民事訴訟，在《民事訴訟法》的規(guī)定中，有支持起訴的職能。可見，檢察機關(guān)提起公益訴訟并不違背法律賦予其的法律監(jiān)督的權(quán)利。

2.2 檢察機關(guān)提起公益訴訟符合公益法理

檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的主體，當(dāng)公共利益受到損失，無個人或者機關(guān)為此提起訴訟時，檢察機關(guān)出于保護(hù)公共利益的目的，提起公益訴訟，符合公益訴訟的目的與性質(zhì)。

3 檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位

對于檢察機關(guān)因以何種地位參與到公益訴訟中，目前學(xué)術(shù)上有不同的觀點，主要有原告說、民事公訴人說、法律監(jiān)督者說、雙重地位說、公益代表人說以及公益訴訟人說。

3.1 原告說

該說認(rèn)為檢察機關(guān)在民事公益訴訟中處于原告的地位，該學(xué)說認(rèn)為，從檢察機關(guān)履行的訴訟權(quán)利以及義務(wù)來看，符合原告的地位特征。此外，其認(rèn)為檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的是為了保護(hù)社會公共利益，是民事訴訟程序的啟動者，屬于民事訴訟程序上的原告。

3.2 民事公訴人說

該學(xué)說認(rèn)為檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟時并不是實體權(quán)利的享有者，其只是依據(jù)法律的規(guī)定享有訴訟實施權(quán)。此外，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，其提起的民事公益訴訟屬于法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵。再者，將檢察機關(guān)定位為公訴人能解決一系列程序上的問題，如反訴、訴訟費用等問題。

3.3 法律監(jiān)督者說

該學(xué)說認(rèn)為檢察機關(guān)是法律的監(jiān)督機關(guān)，而非民事法律關(guān)系主體，在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)的權(quán)利與義務(wù)來源于其對民事訴訟法的監(jiān)督職能，其主要目的是維護(hù)民事訴訟法的實施。

3.4 雙重地位說

該學(xué)說認(rèn)為檢察機關(guān)在公益訴訟中具有雙重的身份，即它既是原告又是法律的監(jiān)督者，這樣既可以平衡當(dāng)事人之間的地位，另一方面，也可以保證檢察機關(guān)在民事訴訟中發(fā)揮監(jiān)督的能動性，將訴訟目的和司法使命能動的結(jié)合起來。

3.5 公益代表人說

該說認(rèn)為檢察機關(guān)以維護(hù)公共利益為目的而提起公益訴訟，因此其是公共利益的代表人，所以在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)被稱為公益代表人。

3.6 公益訴訟人說

學(xué)者朱金高持此種觀點，該說認(rèn)為，首先公益訴訟是為了公共利益進(jìn)行的訴訟，公益訴訟人一般與案件沒有直接的厲害關(guān)系。其次，公益訴訟人依據(jù)法定的訴訟擔(dān)當(dāng)理論提起公益訴訟。所謂訴訟擔(dān)當(dāng)是指第三人代替民事權(quán)利或者法律關(guān)系的主體以適格當(dāng)事人的身份行使訴訟實施權(quán)。最后，公益訴訟人在訴訟中沒有訴的利益。公益訴訟人并不是因為自己的實體權(quán)利造成侵害而提起訴訟，其是為了社會公共利益，因此，其沒有訴的利益。

以上各種學(xué)說均有一定的合理性，原告說主要是從訴訟程序的角度出發(fā)，基于對檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利義務(wù)所作的說明，但是其未看到公益訴訟與普通訴訟的不同，如二者的目的與訴訟構(gòu)造上存在區(qū)別，未把握公益訴訟的特點；民事公訴人說的觀點在很大程度上受刑事公訴人的影響，意在強調(diào)檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)行使維護(hù)法律一職能，但是其簡單的將公益訴訟類比為刑事訴訟，忽略了公益訴訟獨有的特征；法律監(jiān)督說從憲法賦權(quán)的角度對檢察機關(guān)的地位做了論證，但其問題在于沒有看到訴訟的屬性；雙重地位說雖然認(rèn)為公訴人和監(jiān)督者要由不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)的檢察官擔(dān)任，但事實上難以操作；公益代表人說準(zhǔn)確的定位了檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的，但其并未從程序的角度說明檢察機關(guān)在訴訟中的法律地位。

鄭含博教授認(rèn)為，檢察機關(guān)在民事公益訴訟中是作為公益訴訟人提起訴訟的，其認(rèn)為公益訴訟人提起環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是公共利益而非國家利益，其次公益訴訟人體現(xiàn)了訴訟主體資格的廣泛性，公益訴訟人的稱謂表明了其獨特的訴訟權(quán)利和義務(wù)，因此，應(yīng)當(dāng)將檢察機關(guān)定位為公益訴訟人。

目前，我國《試點方案》將檢察機關(guān)提起公益訴訟的身份確定為“公益訴訟人”，其區(qū)別于原告，有一定的道理。但仍有值得商議之處。

將檢察機關(guān)的地位定位為“公益訴訟人”有以下問題：1、民事訴訟中當(dāng)事人的稱謂因案件的性質(zhì)、審級、階段的不同而有所不同。2、公益訴訟案件屬于訴訟案件，雙方處于平等的法律地位，當(dāng)被控訴一方成為被告時，其相對方理所應(yīng)當(dāng)成為被告，否則違背訴訟的一般原理。3、若將檢察機關(guān)定位為“公益訴訟人”，其權(quán)利義務(wù)難以確定。

因此，可以將檢察機關(guān)稱為“公益訴訟起訴人”。起訴人是程序意義上的原告，符合檢察機關(guān)與案件不具有直接利害關(guān)系的特性，此外，我國民訴法中已有“起訴人”的規(guī)定。最后起訴人的稱謂可以與適格主體的稱謂相區(qū)別。總體來看，結(jié)合公益訴訟的特征， “公益訴訟起訴人”的稱謂更適合檢察機關(guān)的地位性質(zhì)。

4 檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利與限制

檢察機關(guān)提起公益訴訟必須在“沒有適格主體”或“適格主體不提起訴訟”的情況下進(jìn)行的。此外，按照民訴法的規(guī)定，公益訴訟案件范圍限于“環(huán)境污染、侵害眾多數(shù)消費者合法權(quán)益等損害社會利益的行為”。對檢察機關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利做一定的限制無可厚非，是必要的。但也應(yīng)當(dāng)對案件范圍做適當(dāng)?shù)膭澐郑源龠M(jìn)公益訴訟的順利實施。

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（作者單位：西北政法大學(xué)）