社會組織參與社區矛盾化解的實踐探索

陳蕾

[摘 要]黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強預防和化解社會矛盾機制建設”。作為內生于社區、致力于社區發展的社會組織，上海綠主婦工作室通過開展自治活動、搭建議事平臺、調解鄰里糾紛的具體實踐，成功化解了諸多基層社區矛盾，可為社會各界協同聯動、積極參與社區矛盾化解提供有益借鑒。

[關鍵詞]社會組織；社區治理；實踐

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2019）04-0050-04

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局，加強預防和化解社會矛盾機制建設”，這不僅僅是對既有的“維穩”部門提出要求，更是對社會各界的積極參與寄予厚望。社會組織作為聯系執政黨、政府與社會民眾的中間載體，無疑是化解社會矛盾、實現“善治”的重要力量。本文以上海綠主婦工作室為例，分析社會組織參與城市社區矛盾化解的具體實踐及優勢所在，并提出完善社會組織參與社區矛盾化解的建議。

一、綠主婦工作室及所在社區概況

綠主婦工作室位于上海市凌云街道梅隴三村社區，源起于10名居民志愿者在2011年成立的社區環保行動小組，后在社區黨總支、居委會的因勢利導下，組建了社區議事會，居委會、業委會及物業公司也委派代表加入，共同受理居民訴求、調解鄰里矛盾、參與社區治理。2012年，綠主婦工作室成為全國第一家注冊在居委會的民辦非企業組織，并于次年成立人民調解委員會，與所在街道司法所調解委員會共同為街道轄區內的社區居民提供矛盾糾紛調處服務，調委會成員除綠主婦工作室的部分骨干成員、社區民警等，還配備了專職人民調解員，引入律師作為兼職調解員。經過數年發展，綠主婦工作室已成長為擁有18家社區自治組織的樞紐型社會組織。

綠主婦工作室所在的上海市凌云街道梅隴三村社區，占地面積10.8萬平方米，居民住宅樓46棟，樓組108個，轄區內居民2369戶，常住人口約6500人，大部分居民因上世紀90年代市政動遷被安置至此。作為一個典型的老公房社區，其整體面貌呈現出“動遷安置戶為主、人員結構復雜、老齡化嚴重、居民文化程度不高、人口流動性較大”等特征，例如低保居民100余人，60歲以上人口占總體人數約40%，勞教、勞改、吸毒等各類對象較多，房屋出租達700多戶等。以上情況造成社區內居民利益訴求較多、矛盾較多，該社區曾一度因臟亂不堪、垃圾遍地而成為遠近聞名的“垃圾三村”。

二、綠主婦工作室參與社區矛盾化解的實踐探索

（一）自治活動：堅持源頭治理，促進共存共榮。通過溝通對話、妥協包容、互惠互利的社區自治活動來化解社區矛盾，具有貼近居民需求、化解成本低廉、集體利益優先、實現源頭治理等諸多優勢，社區居民在參與自治活動中逐漸形成的道德自律、行為規范與同盟精神，不僅是社會主義核心價值觀的體現，更是有效化解社會矛盾的共識基礎。綠主婦工作室堅持源頭治理理念，把矛盾化解的關口從事后處置轉向事前預防和事中干預，根據實際情況開展了一系列自治活動，如針對環境臟亂差的問題開展垃圾分類減量回收活動；針對高齡老人多的問題組建愛心編結社，用環保毛線編織御寒衣物向空巢、獨居老人獻愛心；邀請老上訪戶加入編結社，將其從遠近聞名的“上訪高手”轉變成組織的骨干志愿者。

綠主婦工作室用自治活動引導居民自我服務、自我教育、自我管理，用共同利益、共同需求調動居民廣泛參與社區矛盾問題的解決，不僅提高了居民的社區參與度，提升了居民的參與意識、環保意識、公共意識、文明意識，解決了社區內的諸多難題、痛點，也成功營造出“熟人社區”“親人社區”的氛圍，在社區居民間樹立了強烈的社區共同體意識，促進了社區團結。

（二）議事會：暢通利益表達，推動民主協商。議事會作為居民自發、自主成立的社區事務協商平臺，其產生的過程就是居民多元化的利益訴求有序表達、博弈和整合的過程，這樣的過程不僅能夠帶動多元主體的參與，還實現了參與過程中的合作、協同和治理機制的生成。綠主婦工作室通過議事會平臺，使居民志愿者當家作主，向下廣納民意、匯聚民智，向上爭取支持，在街道、社區黨總支、居委會的指導下，以居民為主體，聯合業委會、物業公司等多方力量，先后推動解決了社區內諸多老大難問題，如與居民簽訂養寵公約、組織養寵沙龍、安裝綠化圍欄等，解決寵物狗泛濫帶來的物業管理難題；聯合街道、就業促進中心等幫助多位失業人員重新走上工作崗位；從鄰里關系重建入手實施38幢居民樓的污水管改造工程；組織居民投票表決增加停車位、協調交警和周邊單位利用周圍道路和停車場錯時停車，并重新制定行之有效的車位管理辦法。議事會一方面站在居民利益的立場上說話辦事，另一方面在參與社區事務的管理中了解政府的苦衷，成為政府和居民溝通的橋梁，使得社區中的普通居民，不再是行政指令的被動遵從者和執行者，進而轉變成公共事務的決策者和參與者。

（三）調委會：調解矛盾糾紛，注重人文關懷。在政府對社區服務進行社會化改革的大環境中，不少致力于社區發展的社會組織在司法機關的支持下成立了人民調解委員會。調委會一方面推動了政府職能的轉變，使公共服務提供主體和提供方式多元化，另一方面相較街鎮、居委調委會，由于非官方性，其親和力、自治性、影響力更為明顯，在調解社區糾紛方面具有獨特的優勢。區司法局依托綠主婦工作室的組織框架，推動成立了人民調解委員會，下設調解工作室。

調委會注重發揮志愿者、樓組長等社區骨干在社區知根知底人頭熟的優勢，將其吸納為兼職調解員、信息員，獲取有助于調解的信息、資源；引入專業法律人士作為第三方，增強調解的公信力和權威性，提高調解的效率和質量；突破自身的職能與資源局限，借助行政力量的強制性和權威性，對拒不履行責任的當事方進行制約，最大限度保護居民的利益；不僅關注糾紛事件本身，更注重解決當事人生活中的困難，體現人文關懷，既化解了矛盾，又保護了家庭、鄰里關系。

調委會成立后，先后調解了社區內的諸多矛盾糾紛，如老父母去世后子女爭奪房產的家庭矛盾，房屋失火引發的鄰里矛盾，房東單方違約造成的租賃矛盾等。社區是居民生產生活的基本場域，社區認同對于居民在社區的社會關系構建至關重要，而內生于社區、依托于司法局的社會組織調解既能夠推動糾紛當事人之間諒解協議的達成，又能夠實現對社區居民的人文關懷、情感撫慰，有效彌補了司法調解資源的不足。

三、完善社會組織參與城市社區矛盾化解的建議

（一）社會組織視角：加強自身能力建設。1.提升化解社區矛盾的專業性。社區矛盾的特殊性在于矛盾發生在社區這一特定地域范圍內，社區居民是社區矛盾的主體。社會組織應堅持社區需求本位原則，開展符合社區實際需求、促進和諧穩定的自治活動，搭建協商平臺，暢通訴求表達，用共同需求、共同利益來調動社區居民的參與積極性。在自治活動中、在重大問題的協商中、在對邊緣群體的幫扶關懷中，培養社區居民的道德自律性，促進社區規范的形成與遵守，從源頭上減少矛盾的產生。社會組織自身也要在推動社區自治中不斷積累居民認知度，建立社區公信力，爭取參與空間。

同時，社會組織的矛盾化解成效與組織成員的專業化程度密切相關。一方面，社會組織應積極吸納社區精英、意見領袖作為“民間顧問”，成為自治活動的推動者、矛盾糾紛的信息員、居中調停的“老娘舅”，鞏固自身“親民”優勢；另一方面，社會組織也應融合專業人士資源，如法官、律師、醫生、工程師等“行家里手”，將更多矛盾糾紛在社區層面進行化解，“不上交、不轉移、就地解決”，增強自身的權威性與影響力。同時，社會組織應注重對組織成員的專業培訓，優化其矛盾化解技能，既要重視經驗豐富的“老法師”，也要儲備、培養年輕力量，避免人才斷層。

2.拓寬資金來源渠道。對于社會組織來說，資金來源充足、籌資渠道多樣，才能以第三方公平、公正的立場參與矛盾化解。第一，社會組織要積極爭取穩定的、常態化的政府購買服務，通過擴大矛盾化解的范圍、提升矛盾化解的專業化水平來贏得政府的認同與長期資助。第二，社會組織要重視自身形象和社會公信力建設，通過各類公益募捐渠道籌集資金，且關注自身財務合規制度及信息公開制度，主動接受社會監督。第三，社會組織應積極參與公益創投，與政府公益資金和社會公益資本合作，得到創投資金的支持。第四，社會組織應加強自身經營能力，積極探索市場化道路，向市場主體提供不以營利為目的的矛盾化解服務，通過有償服務獲得經營性收入。

（二）政府視角：加大對社會組織的扶持力度。1.對社會組織進行政策扶持。首先，志愿者的激勵政策需要進一步細化。第一，對志愿者進行分類管理，按照年齡、職業、服務內容進行分類，以此制定不同的激勵標準；第二，激勵標準體現差異化、人性化、精準化，例如對法科學生志愿者給予數額不等的獎學金或助學貸款減免，對律師志愿者要體現目標導向，成功化解重大、疑難矛盾糾紛的，按次給予工作津貼或個稅減免，對常年累月默默無聞付出的社區“老娘舅”、有專業技能的志愿者，建立儲蓄型激勵機制，儲存志愿服務時間以換取養老、醫療等公共服務；第三，在激勵主體的構成上要多元化、社會化，政府、市場、社會組織都可以成為志愿者的激勵主體。

其次，社會組織工作人員的薪酬待遇制度有待進一步完善。能夠積極參與社區矛盾化解、有效發揮化解功能的社會組織，往往都是內生于社區、服務于社區、在街道居委會的大力扶持下成長起來的，居委干部等在社會組織中兼職的情況并不鮮見，且短期內依然有存在的必要。無論這些兼職工作人員簽訂的是第三方勞務派遣合同還是正式的勞動合同，都適用于我國《勞動法》，現行的社會組織的薪酬管理需要從制度細則的設計上進一步完善和明確，以體現對這部分群體的勞動的肯定。

再次，探索建立支持社會組織向市場主體提供有償矛盾化解服務的相關政策。在我國，受限于人民調解法的規定，人民調解委員會調解民間糾紛不得收費，而在其他國家，社會組織提供非營利性的有償服務已是一種常規做法，既有利于社會組織拓寬資金來源，維持中立公正的立場，又能夠通過市場的檢驗進一步增強矛盾化解的專業性，并且借此吸引專業人才。需注意的是，既不能收費過高讓糾紛當事人望而卻步，又不宜過低以至出現過度消費和對矛盾化解資源的濫用。同時，為了防止社會組織追求商業利益而忽視自身的公益屬性，應明確社會組織為居民群眾提供無償服務和為市場主體提供有償服務的比例。

2.健全政府與社會組織的合作機制。首先，正視社會組織參與社區矛盾化解的積極意義。改變政法機關、“維穩”部門等對社會組織的認知，明確社會組織在社區中具有整合資源、提升居民參與度、推動民主協商、調解糾紛的功能，能夠發展成為建設和諧社區的重要力量。在積極培育、扶持社會組織的同時，也要注意維護好社會組織的“社會性”，防止政府權力對社會組織運行過程的過度干預，避免社會組織成為“準政府組織”，喪失參與矛盾化解的中立立場。

其次，加大政府對社會組織所提供服務的購買力度。第一，擴大購買服務范圍，重點購買社區服務類、矛盾調處類、情緒疏導類、權益維護類服務，不僅購買民事糾紛的調解，還可以購買輕傷害刑事案件的和解、公共矛盾沖突的化解等服務；第二，規范購買程序，做好立項、預算、招標等信息公開工作，為符合條件的社會組織提供公平競爭的機會；第三，創新購買方式，競爭性購買與非競爭性購買結合，通過招標形式直接購買與代幣券間接購買相結合；第四，形成長效機制，健全購買服務的評價和準入退出機制。另外，設立社區矛盾化解專項基金，專款專用，從直接經費資助轉向以獎代撥，形成有序競爭的獎勵型資助機制。

再次，建立矛盾化解的政社合作聯動機制。倡導政社分開，不等于政社不合作，政府與社會組織在社區矛盾化解中的通力合作至關重要。一方面，政府應加大矛盾化解的職能轉移力度，將更多公共矛盾糾紛的化解交由社會組織承擔，例如拆遷矛盾、鄰里糾紛等，推動有條件的社會組織成立人民調解委員會，為社會組織提供參與空間和機會。另一方面，在復雜疑難的社區矛盾化解中，政府作為強制性、法定性的國家機關應及時介入，彌補社會組織自身權威的不足，最大程度上維護社區居民的利益。

四、結論

在社區矛盾類型多樣化、發展態勢群體化、矛盾成因復雜化、矛盾主體行為方式組織化的大背景下，引入多元主體參與矛盾化解既是一種現實，也是一種趨勢。社會組織準公共部門的性質，“草根”“非營利性”、志愿性等特征，能夠調動居民參與社區事務的積極性，除了使直接的矛盾糾紛得到化解，還能夠重塑鄰里關系、家庭關系、官民關系，關愛弱勢群體，促進社區團結。因此，引入關注社區發展的社會組織參與社區矛盾化解，有助于完善矛盾糾紛多元化解體系，有助于推進矛盾化解模式從“消極防控”走向“積極應對”，從“事后處置”到“源頭治理”，從“單一主體”到“多元參與”，還可以使社區矛盾糾紛因循建設性的方向發展，使矛盾沖突各方從利益對抗轉向協商共贏。

需注意的是，一方面限于資金來源，社會組織的“社會性”尚有欠缺，且難以吸引專業人才，導致參與能力不足以及參與領域狹窄等，因此自身的發展壯大是社會組織的首要任務；另一方面，政府與社會組織的合作機制有待完善，需進一步開放參與空間、拓寬參與通道、破除外部制度障礙。此外，無論政府還是社會組織，都應格外重視對社區自治力量和自治意識的培育，這是保證參與式矛盾化解模式可持續發展的重要前提。

作者單位：中共上海市徐匯區委黨校

責任編輯：沈 潔