無廢城市，來了

文丨■ 曉 荷

國務院辦公廳近日印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》，提出在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市在全市域范圍內開展“無廢城市”建設試點。所謂“無廢城市”，就是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，核心是建設一種新的經濟體系和社會發展模式，從根本上解決自然資源瓶頸以及廢物處置對稀缺土地資源的占用問題。

因勢而謀

中國每年新增固體廢物100億噸左右，意味著每平方公里的土地每年要承受新增固廢0.1萬噸的環境壓力。若考慮到區域經濟差異，東部地區可能不止這個數字。

生態環境部部長李干杰在今年1月23日發表的一篇署名文章指出：我國是世界上人口最多、產生固體廢物量最大的國家，每年新增固體廢物100億噸左右，歷史堆存總量高達600億－700億噸。固體廢物產生強度高、利用不充分，部分城市“垃圾圍城”問題十分突出，與人民日益增長的優美生態環境需要還有較大差距。至此，開展“清廢”專項行動、建設“無廢城市”已勢在必行。

李干杰表示，推進“無廢城市”建設是中共中央、國務院在打好污染防治攻堅戰、決勝全面建成小康社會關鍵階段作出的重大改革部署，是建設美麗中國的細胞工程，將引導全社會減少固廢產生，提升城市固廢管理水平，加快解決久拖不決的固廢污染問題，提高人民群眾對生態環境質量改善的獲得感。

建設“無廢城市”不但有利于從城市整體層面繼續深化固廢管理制度改革，探索建立長效體制機制，而且還可加快城市發展方式轉變，推動經濟高質量發展。同時為探索建立分工明確、相互銜接、充分協作的聯合工作機制，加快構建固廢源頭產生量最少、資源充分循環利用、非法轉移傾倒和排放量趨零的長效體制機制提供了有力抓手。

長期以來，中國固廢減量化、資源化和無害化的制度設計和實施的剛性不足，激勵與約束機制不完善。十八大以來，中共中央、國務院把固廢污染防治擺在生態文明建設突出位置，持續推進固廢進口管理制度改革，加快垃圾處理設施建設。

實際上，固廢問題本質是發展方式、生活方式和消費模式問題。當前部分地區在城市規劃、產業布局、基礎設施建設方面，在固廢減量、回收利用與處置問題上考慮不足，嚴重影響城市經濟社會可持續發展。而建設“無廢城市”將使固廢管理與城市供給側改革相銜接，與城市建設和管理有機融合，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、工業和農業生產方式、消費模式，提高城市綠色發展水平。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員程會強認為：“目前國內固廢問題包括長期存在、危險性大、有轉移趨勢等特點。目前未經科學處置的固廢往往長期存放或非法掩埋，且數量在不斷增加。非法處置的固廢往往污染河源湖泊、農田土壤，對居民健康和生態環境造成極大危害。固廢產生地有的采取隱蔽手段，異地非法轉移固廢，導致污染擴張。”

順勢而為

當前我國固體廢物產生量大，快遞包裝等新業態也帶來新的問題。這與我國所處的發展階段息息相關，是長期實行“大量生產、大量消費、大量排放”的生產模式和消費模式帶來的結果。因此推進生產方式和生活方式的綠色化發展，正是“無廢城市”建設的重要內容。

方案提出，實施工業綠色生產，推動大宗工業固體廢物貯存處置總量趨零增長，推行農業綠色生產，促進主要農業廢棄物全量利用，踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用，提升風險防控能力，強化危險廢物全面安全管控，激發市場主體活力，培育產業發展新模式等主要任務。

生態環境部固管中心副主任臧文超表示，從試點內容看，“無廢城市”建設試點更加強調在補齊短板的前提下，協同推進提升全市域固體廢物綜合管理水平。在突出不同固體廢物特殊性的同時，更加強調系統集成。在具體舉措上，主要圍繞理順城市層面固體廢物污染防治與循環利用的體制和長效機制，下功夫包括建立部門責任清單，集成國家單項試點可推廣應用的制度、機制和模式，探索建立固體廢物綜合管理制度和技術體系。

方案提出，到2020年系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立“無廢城市”建設綜合管理制度和技術體系，試點城市在固體廢物重點領域和關鍵環節取得明顯進展。通過在試點城市深化固體廢物綜合管理改革，總結試點經驗做法形成一批可復制、可推廣的“無廢城市”建設示范模式為推動建設“無廢社會”奠定良好基礎。

生態環境部有關負責人表示，“無廢城市”及其長效機制建設需要一個探索的過程，按照試點先行與整體協調推進相結合、先易后難、分步推進的原則，擬在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市開展“無廢城市”建設試點。方案要求2019年上半年試點城市政府印發實施方案。

該負責人還表示，在篩選試點城市時，首先考慮國家戰略布局在京津冀一體化、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家戰略規劃區域中選擇代表性、帶動作用較強的城市；其次綜合考慮東中西不同地域、不同發展水平及產業特點和地方政府積極性等因素，優先選取開展過或正在開展各類固體廢物回收利用試點并取得積極成效的城市；三要在國家生態文明試驗區中選取工作基礎較好的城市。

路線圖

如何建設“無廢城市”，《方案》也給出了具體時間表和路線圖。

到2020年系統構建“無廢城市”建設指標體系，探索建立綜合管理制度和技術體系，形成一批可復制、可推廣的示范模式，為建設“無廢社會”奠定基礎。

生態環境部新聞發言人劉友賓表示，生態環境部將會同相關部門和單位，啟動試點城市篩選工作，組建專家團隊，指導各地試點實踐。

根據《方案》，試點城市由省級有關部門推薦，生態環境部會同有關部門篩選確定。試點城市政府是責任主體，負責編制試點實施方案，經環境部評審通過后，2019年上半年印發實施。2021年3月底前，試點城市政府對本地試點總體情況、成效及問題等進行評估總結后上報。生態環境部會同有關部門進行評估，成效突出的給予通報表揚，并把行之有效的改革創新舉措制度化。

《方案》提出多項目標任務，現階段以大宗工業固廢、主要農業廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危廢為重點，強化源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置。到2020年，基本建成廢棄產品逆向回收體系；秸稈綜合利用率達85%以上；重點用膜區當季地膜回收率達80%以上；基本實現同城快遞環境友好型包裝材料全面應用等。

值得注意的是，在“無廢城市”試點建設過程中，必然需要地方財政的大力支持。就全國而言，2018年中國GDP再邁新臺階，首次突破90萬億元大關，同比增長6.6%。今年1月以來，多個省份2018年經濟成績單同樣亮眼，其中江蘇省首次邁入“9萬億俱樂部”，北京GDP首次突破3萬億元，成為繼上海后第二個GDP超3萬億元的城市。

2018年之前，已有14個城市GDP破萬億元，除上海、北京、廣州外，2011年至2017年，深圳、天津、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、青島、無錫、長沙GDP分別破萬億元。越來越多的城市加入“萬億俱樂部”意味著城市經濟發展有了堅實之基，在環境環保和污染治理方面也有了更大底氣和實力。

李干杰表示，試點城市政府要統籌運用各相關支持政策，加大各級財政資金統籌整合力度，支持“無廢城市”建設，明確試點資金范圍和規模。鼓勵金融機構在風險可控前提下，加大對“無廢城市”建設試點金融支持。

《方案》提出，積極培育第三方市場，打造一批固廢資源化利用骨干企業。在不增加地方政府債務前提下，依法合規探索采用第三方治理或政府和社會資本合作（PPP）等模式，實現與社會資本風險共擔、收益共享。此外，《方案》還要求嚴格監管執法，強化對試點城市綠色礦山建設、建筑垃圾處置、固廢資源化利用督導檢查，依法嚴厲打擊固廢危廢非法轉移、傾倒行為。對固廢監管不力、任務未完成的，將依紀依法嚴肅追究責任。

他山之石

隨著經濟社會的發展和廢棄物管理體系的完善，建立“無廢城市”成為越來越多國家和城市的規劃目標。國際社會成立了“無廢國際聯盟”、歐洲國家成立了“無廢歐洲網絡”、日本成立了“無廢研究院”等組織，2015年美國市長會議發布了“支持城市無廢原則”的決議，2018年全球23個城市聯合發布了“建立無廢城市”的宣言等。美國舊金山市、加拿大溫哥華市、日本上勝町、阿聯酋馬斯達爾城、意大利卡潘諾里市、澳大利亞悉尼市、斯洛文尼亞盧布爾雅那市、新西蘭奧克蘭市等8個城市已明確提出建設“無廢城市”，其建設成效已獲得國際社會認可。

絕大多數城市在制定“無廢城市”目標前，均已有數十年甚至上百年的廢棄物管理經驗，這為實現“無廢城市”奠定了良好基礎。案例城市的廢棄物管理體系基本是政府主導、生產企業負責、家庭分類投放、廢棄物處理商負責收集運輸及處理，商業企業、建筑企業、工業企業則多為單獨簽約專門服務商。

值得一提的是，由于生活廢棄物的產生者較多，分類投放、收集、運輸和處理顯得尤為重要。案例城市均非常重視生活廢棄物的源頭分類，配備有充足且指引明確的垃圾箱，同時制定專門的方案單獨回收及處理有機生活廢棄物（如廚余）；部分城市提供生活廢棄物上門收集服務。整體來看，由于廢棄物管理體系較為完善，大多數案例城市征收的垃圾費已經能夠完全覆蓋相關支出，廢棄物管理進入了良性運轉軌道。

政府是建立“無廢城市”最主要的責任人，但由于廢棄物的收集、運輸、處理鏈條復雜，充分調動市場資本及專業技術有助于更有效的管理。案例城市均是這方面的典范，比如，舊金山市將垃圾箱放置、生活廢棄物收集、處理（包括回收循環利用、焚燒、填埋）均外包給一家運營上百年的廢棄物處理公司，并與這家公司一同制定城市的廢棄物管理方案。溫哥華市則是政府負責家庭不可回收利用廢棄物的收集處理，將可回收利用生活廢棄物的收集處理外包給一家廢棄物處理商，同時允許眾多的私營企業及非營利機構廣泛參與到廢棄物收集、運輸、處理的各個環節。

靈活的市場手段有助于促進廢棄物產生者的行為改變，間接為“無廢”目標做貢獻，同時也是政府部門的收入來源。與此同時，新技術的發展給廢棄物管理帶來了便利，為實現“無廢”提供了更多可能。馬斯達爾城作為阿聯酋政府規劃建立的新城，在設計廢棄物運輸體系時摒棄了傳統的貨車或卡車，而修建低能耗的地下平板貨運系統，提升了運輸效率，也減少了人工成本。此外，案例城市積極研究并引入可降解材料，采用提升廢棄物堆肥效率、焚燒效率的技術及硬件等。

頂層設計

要做好“無廢城市”建設試點工作，要加強頂層設計，完善法律基礎，還要加大政策支持力度，增強投資強度，強化科技支撐能力。強化國家財政專項資金、政府性投資等直接投入對市場的帶動作用，加大國家財政預算在固體廢物資源化領域的投入，同時引導社會資本進入資源化利用產業市場。

近幾年，我國固廢產業始終保持高昂的發展勢頭，行業內企業積極探索，找到了不少好的模式，而“無廢城市”建設也必將成為產業發展的助推劑。

比如貴州開磷集團實現了以磷石膏、黃磷爐渣等“三廢”資源綜合利用技術的產業化發展。目前已形成了資源綜合利用產品的研發、生產、檢驗、應用體系，完成了在民用建筑、工業廠房、辦公和廣場等公共場所、公路、礦山井下充填等領域的推廣應用，均取得較好效果。公司的產品生產與應用徹底改變了企業傳統意義上的“資源—廢物—排放”的線型物質流動過程，實現了“資源—產品—再生資源—產品”的循環物質流動模式。

在浙江省杭州市余杭區，“虎哥回收”（浙江九倉環境有限公司）構建了一條從“居民家庭—服務站—物流車—總倉”的生活垃圾分類高速公路。借助這條生活垃圾“高速公路”，實現了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處置，回收垃圾資源化利用率達到95%以上。

寧波市為打造完整的垃圾分類處置體系，變“鄰避”為“鄰利”，籌集社會資金17億，采用PPP模式，建設運行生活垃圾焚燒廠、餐廚垃圾處理廠、廚余垃圾處理廠。其中，焚燒廠項目榮獲中國循環經濟最佳實踐獎、財政部第二批PPP示范項目和省工業旅游示范基地。有效扭轉了近年來“垃圾圍城”的被動局面，成為國內首個擁有完整分類處置設施的城市。

這些模式和做法的共性，是準確把握了循環經濟的三原則（減量化、循環化、再利用）和固體廢物污染防治“三化”（減量化、資源化、無害化）。“企業若想抓住‘無廢城市’建設試點機遇，就要根據行業和企業特點抓好節能環保、清潔生產，做好精細化管理，合理配置資源，發展循環經濟。”

“羅馬不是一天建成的”，建成“無廢城市”也不可能一蹴而就。“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成。”相信通過全社會的共同努力，一座座“無廢城市”必將成為建設美麗中國的“細胞工程”，在中華大地綻放異彩。