世界主要國家軍民融合治理研究

張雪梅

內容提要：軍民融合發展問題是各國都重視解決的一個重大問題。冷戰之后，以美國為代表的世界主要國家，不僅達成了軍民融合發展是實現國防建設與經濟建設共贏的最佳思路的共識，率先提出軍民一體化融合模式，而且形成了一套科學有效的治理體系。從治理理念看，以最大限度獲取安全收益為選擇；從治理主體看，國家主導作用日趨強化；從治理機制看，形成有效的互動制約性機制。

軍民融合作為統籌發展和安全的國家戰略，是一項重要的治國理政戰略。從治理角度，研究其作為一種現代國防經濟生產方式如何打破軍民界限，科學運籌軍地資源要素，可實現“軍隊—經濟—社會”良性互動的一體化發展。冷戰之后，以美國為代表的世界主要國家，不僅達成了“軍民融合發展是實現國防建設與經濟建設共贏的最佳思路”的共識，率先提出軍民一體化融合模式，而且從治理理念、治理主體、治理機制等方面入手，形成了一套科學有效的治理體系。其中一些思路和做法值得我思考借鑒。

一、 從治理理念看，以最大限度獲取安全收益為選擇

軍民融合的最佳結果，無疑是魚和熊掌兼得，經濟效益和安全效益齊具。從世界各主要國家相關經驗看，不同國家雖然采取了軍民一體、寓軍于民、先軍后民、以軍帶民等不同模式以求兩者兼得，但在融合發展過程中一旦出現矛盾沖突，更主要的還是考慮能否最大限度地獲取安全收益。也就是說，國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系，各主要國家基本側重于安全考慮。這一特點，在21世紀以來新一輪軍民一體化浪潮中表現得更加明顯：如果這種融入有利于國防安全，則實現融入；如果不利于國防安全，則不會為了單純提高經濟效益而考慮融入。

面對21世紀以來大國戰略競爭的日趨升溫，“應對大國威脅”已經成為當今世界主要國家確定國家戰略總體規劃的核心，這也決定了對軍民融合治理理念的選擇。比如，2015年，著眼應對俄羅斯、中國等“大國威脅”，美國接連頒布新版《國家安全戰略》《國家軍事戰略》《亞太地區海上安全戰略》《網絡空間戰略》等重要文件，將首要目標從此前的“打擊暴力極端主義”調整為“應對國家威脅”，強調“大國之間發生戰爭的可能性仍然不大，但風險在上升，美軍現階段和未來將更多關注此類風險”①國防大學國防經濟研究中心：《中國軍民融合發展報告2016》， 118-119頁，北京，國防大學出版社，2016。。俄羅斯則將目標指向美國和北約，2015年，普京簽署《2020年前俄羅斯國家安全戰略》，首次將美國及其盟友稱為俄羅斯的“政治對手”，并稱北約東擴是俄國家安全的威脅；新版《俄聯邦軍事學說》首次將北約軍事力量發展及北約加強在俄周邊部署視為首要威脅②參見中國國防科技信息中心：《世界武器裝備與軍事技術年度發展報告2014》，1頁，北京，國防科技工業出版社，2015。。印度也著眼構建軍事大國和地區強國，突出加強中印邊境和海上軍事部署。大國戰略競爭的回歸，是冷戰以來國際戰略環境發生的最重要變化，這直接帶動了深層次的軍民一體化發展。

正是因為安全利益至上，當今世界各主要國家進行軍民融合頂層設計和制度規定時，對于哪些領域哪些項目可以實現“融入”、哪些領域哪些項目不能“融入”，都有明確界定。在國防科研與生產方面，世界各主要國家雖然強調競爭性采購，但也支持與保留武器裝備科研方面最核心的技術與人才，以法國為代表的一些國家的核心國防工業仍然由國家掌控，并規定不得由私營部門進入。在人才培養方面，美國、土耳其等國，盡管主張依托地方院校培養技術軍官，但也明確規定指揮軍官的生長必須由軍隊院校培養。在后勤社會化保障方面，各主要國家規定，社會化保障不包括“直接影響作戰任務或與公共利益關系極大的軍隊保障部門”，如日本的《裝備維修規則》，為了科學實施裝備品的軍外維護，對裝備品什么情況下需要由地方工廠實施維修有明確規定，并細化了裝備品軍外維修的分級，以及其維修范圍。

在上述明晰邊界的頂層設計中，強調國防尤其是軍隊指揮權的高度集中統一，是重中之重。比如，美國的最高協調機構“國家安全委員會”，雖然經過多年演變，已變成一個完全實體化的正式的、政府機構性的組織，并設立專職助理，但其只為國防安全提供信息、決策、動員等方面的服務，而無關軍事指揮權。某些國家，即便設置“國家安全委員會”，但也只是議事性的、非常設性機構，或僅有辦公室，沒有專職人員，其決策通常由國防部負責落實，所以更加無法介入國防與軍隊指揮權問題。另外，一些國家雖然把國防部作為最高協調機構，但這些國家的國防部往往是行政權國防部或民政權國防部，都沒有作戰指揮權，不參與指揮作戰，因而被專職賦予協調民用領域與國防相關的活動，尤其是為國防與軍隊建設提供民用資源方面的協調與保障。

二、從治理主體看，國家主導作用日趨強化

經濟全球化日益加深世界各國之間在經濟、政治和社會等領域的相互依存程度，政府在維護產業利益、緩解社會矛盾、提升綜合國力等方面發揮著越來越重要的作用。這使得西方一些國家雖然奉行比較自由的市場經濟體制，主張企業自由經營，國家不得過多干涉，但在軍民融合領域，卻在注重發揮私營企業主體作用的同時，不斷加強國家主導作用。這種主導作用主要通過四種方式體現。

（一）頂層架構主導

頂層架構主導，即各主要國家都在政府或國防部設有頂層架構即最高協調機構，負責國防建設和經濟建設協調發展。

比如，美國國家安全委員會作為國家安全的最高決策咨詢機構，明確把工業和人力動員、保護基礎設施、全民防御、政策連續性和自然災害、處理恐怖主義進行的軍事行動的后果等方面作為其重要決策內容。其下專門設有“緊急準備與動員計劃政策協調委員會”，設常務秘書處，秘書處下設軍事動員、應急通信、應急反應、工業動員、資源動員、科技動員、財力動員、民防動員、地震動員、國防后勤、動員與部署指揮等12個部級協調組，分別負責本領域動員政策的制定和工作協調。

俄羅斯于2006年成立國防工業委員會，負責制定國防技術發展綱要和規劃、發展國防科技、監察軍品生產等。日本是由總理大臣任主席的國防會議或安全保障會議負責有關軍民融合發展事項的決策。印度由總統和內閣政務委員會直接管理包括國防和經濟的若干戰略部門。以色列則是建立了國家主導的三級管理體制，推進本國軍民融合戰略發展。

值得注意的是，這種頂層架構主導主要是在頂層成立了相關組織機構，但未見形成自上而下專門的組織體系，這表明一些武器裝備研制與采購等重大行為，主要是在軍隊頂層主管部門與國家部門與地方企業之間進行，而基本不涉及軍隊和地方中下層部門和機構①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，23頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。

（二）合作協調主導

由于軍民融合戰略的實施牽涉軍民雙方，利益主體多元化且利益需求多樣化，為了推動軍民一體化進程，許多國家都非常重視發揮政府的牽頭合作與跨部門協調作用。

美國1993年成立了跨部門的國防技術轉軌委員會，由國防部高級研究計劃局（DARPA）局長任主席，成員來自海陸空三軍、商務部、能源部、運輸部、國家航空航天局和國家科學基金會等單位。美國國防部還制訂了信息技術交流計劃（ITEP），為的是給國防部和私營部門員工提供信息技術領域間的交流分享機會，以更好地了解彼此的信息技術實踐和挑戰，并通過合作解決這些挑戰，私營部門包括非公共或商業個人和企業，非營利組織，學術界，學術機構和非政府組織，涵蓋廣泛的信息技術規劃，組織，人員配置，指揮，整合或控制等關鍵領域，時間范圍從3個月到1年不等②《美國國防部（DoD）正在尋求從事信息技術領域工作的國防部或私營部門雇員參加國防部的信息技術交流計劃（ITEP）》，美國國防部首席信息官，http://dodcio.defense.gov/In-the-News/Information-Technology-Exchange-Program/.。

英國、法國、德國等國家，也通過政府間合作和協調機構來推動軍民結合。英國國防部參加了政府部級的首席科學顧問委員會，和工程與物理科學研究委員會（EPSRC）、基本粒子物理與天文學研究委員會（PPARC）、醫學研究委員會等基礎研究機構都建有正式的交流與合作機制。此外，英國國防部還加強與軍外研究力量的信息交流，1992年的“探索者計劃”和1996年的“燈塔計劃”，都是為此目的展開的合作計劃。法國為建立軍方與工業界的新型合作關系，成立了由國防部武器裝備總署、軍種參謀部、工業界組成的一體化項目小組，參與采辦計劃的制訂和項目管理，以發揮重要的建議和監查控制作用。法國國防部和研究部還在2001年1月簽訂了一項科技合作協議，并設立常設機構，以加強兩部科技合作與交流。德國國防部則通過加強與主管民用科研的聯邦研究與技術部的合作與協調，促進工業界參與軍民兩用技術的開發，還建立了統一的研究課題數據庫，便于相關部門檢索查找，簡化工作程序，避免重復研究。

（三）戰略規劃主導

美國、俄羅斯、英國等國家通過制定相關戰略，對不同發展階段的重大任務或重點領域進行方略設計和路線安排，從國家層面統籌規劃軍民融合發展，以保證國防戰略目標與項目計劃的科學統一，使國防建設與經濟建設的融合更加扎實有效。

美國為建立一個“既滿足軍事需求又滿足商業需求的先進的國家技術和工業基礎”，先后制定了以國防科技工業調整為主要內容的《國防轉軌戰略》和《國家安全科學技術戰略》。2000年，為達到采用新方式追求技術，以更經濟的價格獲得先進的武器系統的目的，美國國防部又制定了新的《國防科學技術戰略》，并頒布《采辦改革：變革的命令》《兩用技術：旨在獲取經濟可承受性前沿技術的國防戰略》等一系列政策性文件，修改和提出了新的國防采辦備忘錄和措施，為各部門實施軍民融合戰略提供了政策依據和行為準則。

俄羅斯政府為推進高新技術領域軍民結合的發展，頒布了《2002～2006年國家技術基礎》《2002～2010年電子俄羅斯》和《2002～2011年全球導航系統發展綱要》等一系列高新技術發展計劃與文件。

英國政府為建立國家基礎上的創新體系，推出了《精明采辦戰略》《科技與創新戰略》《國防工業政策（白皮書）》《面向21世紀的國防科技和創新戰略》等政策規劃。法國也通過國防白皮書、《法國國防采購政策》等規劃文件，明確了法國國防工業采購與研究的原則。

（四）重點領域主導

世界各主要國家大多以決定戰爭勝負和影響國家安全與發展全局的關鍵領域為主導重點。

美國非常關注國防科技工業，其對“軍民一體”的定義，就是指“把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，組成一個統一的國家科技工業基礎”①馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，19頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。美國政府為此制訂了《重組美國國防工業》的總計劃，逐步形成了“軍民一體”的國防建設體系。為尋求顛覆性技術，美國國防部于2016年7月在硅谷設立辦事處，軍地共同研究人工智能、機器人和3D打印等新興技術。為建設與應用軍民共用重大項目GPS，美國建立了國家天基定位、導航與授時執行委員會，由國防部、交通部、農業部、商務部、國土安全部、國家航空航天局等多個部門組成，負責GPS建設和應用的重大決策和資源分析，解決軍民等各部門的重大矛盾和分歧，維護各個部門的共同利益②參見張代平、李潔、劉文平：《借他山之石攻軍民融合之玉——世界主要國家推進軍民融合發展的經驗及啟示》，載《衛星應用》，2014（9）。。

俄羅斯在普京上臺后，對蘇聯“軍民分離”的國防工業管理體制進行全面改革，特別是在信息化建設方面，開展全國全軍信息設備科研和生產的大協作，提出在2020年前形成“國防工業合成體”的發展目標。2015年4月1日，俄羅斯國防部組建太空監視部隊，以保證航天器與國際太空站的安全，12月16日，又成立“國家機器人發展中心”，將發展軍用、特種和軍民兩用機器人系統作為俄聯邦科學、工藝和技術的優先發展方向③參見《中國軍民融合發展報告2016》，128頁，北京，國防大學出版社，2016。。

三、從治理機制看，形成有效的互動制約性機制

世界各主要國家，特別是以美國為代表的發達國家經過多年探索，在政府調控、市場調節和軍隊需求之間，形成了比較有效的互動性、制約性治理機制，并通過“實戰需求引領—計劃規范進程—適當利益激勵—標準控制質量—投資安全管理”等一系列環節的法規，配套規范治理，逐漸打造出植根于整個國家乃至全球工業體系、具有顯著開放性和創新性的軍民一體化產業體系。其中，對需求、技術和融資的治理，是其關鍵和特色。

（一）需求機制

世界主要國家大多采用利益激勵、競爭采購、需求信息共享等方式，實現軍地需求匹配對接。

1.利益激勵

英國政府每年都要向有關商船企業支付一定的經濟補償經費，以調動其充分考慮戰時軍用需要進行商船設計建造的積極性，如預留戰時改裝接口，保證戰時能夠實施快速動員和征用；增加船體厚度，以抗擊可能的火力打擊等等。日本政府也將軍品產值占企業總產值10%以上的企業列為重點軍工企業，從經費、政策、管理等方面予以政策傾斜；對于可生產軍品的小型民企，還提供適當財政補貼，以激勵這些企業積極承擔軍品生產。

2.競爭采購

一些國家通過制定各類法律法規，以強力推行公開競爭最大化采購。尤其是在裝備領域，在滿足軍事需求的同時，還能降低成本、保證質量。

美國《2009 年武器系統采辦改革法》明確提出“競爭最大化”的要求，拓展競爭范圍；《聯邦采辦條例》規定，每個行政部門和每項采購活動都要指定一個“競爭倡議人”，強制督導推進競爭；《聯邦采辦條例國防部補充條例》強制要求，重大裝備采購項目必須有兩個或兩個以上的承包商制造樣機并開展樣機競爭。除法律推動外，美軍還適時利用戰時需求牽引裝備競爭采購。在阿富汗和伊拉克戰爭進入“戰后”階段，面對防不勝防的路邊炸彈，美軍急需大量防地雷反伏擊車，在這種戰時需求的牽引下，先后有9 家公司參與該裝備的競爭，使美軍在較短的時間內購置到2.2萬輛防地雷反伏擊車，有效減少了軍隊人員傷亡。

俄羅斯2012年12月頒布的《俄聯邦國家國防訂貨法》，明確要求通過招標競爭落實國防訂貨任務。以色列政府則鼓勵國營軍品公司和民用軍品公司平等參與武器裝備的科技研發競爭，競爭的充分有效使其通信設備、軟件、生物技術等，都在世界市場上占有一席之地。

目前，除核武器總體、火炸藥等具有高度專用、高度機密特點，需要國家嚴格控制的裝備研制生產外，世界主要國家的裝備領域均向全社會開放。

3.需求信息共享

隨著大數據時代的來臨，發達國家依托龐大的政策、項目、人才和承包商信息數據庫，通過門戶網站和電子終端等現代化平臺，雙向發布、分類發布需求信息，用會議、刊物和推送等方式交流信息，以解決信息不對稱問題，促進軍民高起點全方位的深度融合。

2012年，美國國防部建立了“國防創新市場”門戶網站，匯集不同部門、軍種和不同網站的信息，不僅通過互聯網向全社會統一發布國防科技發展戰略、科技重點投資領域，采辦項目和政策規定等各種軍轉民最新信息，實現國防部和工業界信息的雙向交流和無縫鏈接，還提供“民向軍”的自薦渠道，企業通過注冊和審核后，可以將自身的創新成果發布上傳到該網站，為軍方發現優勢技術和產品、尋找潛在供應商提供了便利。目前，該網站已收到一萬多條中小企業推送信息。此外，美國還通過“聯邦政府商業機會”“國防部技術對接”“技術需求”“小企業創新計劃”等信息發布平臺，對不同項目實行分類發布，不放過潛在的競爭主體。比如，國防部技術對接網站就發布了“電磁系統技術評估”“無人機機載監視和打擊系統”等60項公開項目信息，并發布“微型低溫快門組件”“先進電池技術”“無線網絡入侵偵察”等91個軍民熱點技術。對于非公開競爭類項目，則發布項目的內容概要、主管部門聯系方式，有意愿的承包商可以根據這些信息申請合作。美國國防高級研究計劃局還定期邀請軍方、工業協會和企業召開技術研討會、項目發布會和產品博覽會等多種類型會議，為軍方和企業提供“面對面”“點對點”的交流機會，同時為軍方了解和掌握企業的先進技術和高科技產品提供機會。美國國防部技術對接網站每天通過電子郵件，根據承包商的技術優勢和研究領域，向120個國防部實驗室、工業企業，以及大學科研院所等注冊用戶發送定制信息，確保信息在“最快時間”準確送達給“最正確承包商”。

德國也建立了完善的市場信息和服務系統。不但免費提供所有有關國防工業和軍品采購的信息和材料，而且與所有對國防項目感興趣的企業和公司保持密切聯系，隨時提供咨詢服務。

英國的“研究采辦機構”每年都召開“國防研究信息發布會”，利用一天時間向參與裝備建設領域的機構和人員，介紹國防研究計劃和裝備建設需求，特別是重要的預研項目和計劃，同時也為各個領域的研究人員研討和合作提供了機會。英國國防部每兩周出版一期項目指南，在國防部內免費發送，公眾和承包商可以訂閱或通過網站下載。該指南不僅提供詳細的采購項目要求、聯系人員和方式，還包括未來可能的采購信息、附加的各種聲明、國防部相關報告等內容。

日本防衛省則專門設立“采辦信息中心”等機構，通過裝備設施本部采辦信息網等網站，公布裝備研制和采購需求信息，為企業獲取裝備建設信息提供了有效途徑。

（二）技術機制

1.技術標準

軍用和民用技術之間因采用不同技術標準體系而存在的技術壁壘，是阻礙各國推進軍民融合戰略的重大難題。為了推動軍民融合的深入發展，各國都進行了程度不同的技術標準治理。如全面清理審查軍用標準，提高民用標準使用比例。

美國國防部規定，只有在確定沒有民用標準可用或民用標準不能滿足軍事需求時，才能采用軍用標準。美軍自1994年發布《規范與標準——辦事的新方法備忘錄》，允許承包商確定自己的質量體系，并堅持美國民用質量標準ANSI/ASQC-9000所規定的20項要素以來，已經至少廢止了四千余項軍用規范（含單篇規范）和三百余項軍用標準，采納了1784項民用標準（非政府標準），大大提高了民用標準在國防部標準化文件中的比例①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，28-29頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。

日本在1999～2002年間，對其使用的技術標準手冊進行大面積清理，共修改或廢止軍事技術標準及技術規范10231項，占所有軍事技術標準的74%。2003年又用民用技術標準取代約1.8萬項防衛廳專用的軍品標準和規范，并強調盡可能多地采購商業產品和采用商業規范②參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，29頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。

法國國防部也認為只要能滿足軍事需求，應更多地采用民用標準，更多地使用按商用規范生產出來的民品，而不必全部使用高性能、高價位的軍用產品。

另外，以性能規范為標準推行單一標準規范、質量體系和會計制度，使軍用和民用產品的質量體系與工藝規程合二為一，已在英美兩國得到全面推行。這種在亦軍亦民企業中推行的“單一過程協議”的最大好處，就是能夠充分發揮承包商的積極性和創造能力，使其結合自身特點和情況，靈活安排任務的具體內容和時間、交付的項目資料和適用標準規范，使之既適合生產軍品，又適合生產民品，還可降低研制與生產成本。

2.軍民兩用技術開發應用

軍用技術與民用技術的深度融合不僅在標準治理，更重要的是對開發和應用環節進行治理，以保證融合起步早、融合深、效益高。因此，世界許多國家注重通過制訂規劃計劃、引入競爭機制、成立管理機構并投入巨額資金、重視利用民用技術與產品等方式推動民用技術轉為軍用與軍用技術商業化過程，促進國民經濟與國防建設同步發展。

美國從20世紀90年代開始，先后制訂和實施了先進概念技術演示計劃、技術轉移計劃、技術再投資計劃、兩用科學技術計劃等多項專項計劃以支持軍民兩用技術開發和應用。俄羅斯政府先后制定發布了《1991～1995年國防工業轉產綱要》《1995～1997年俄聯邦國防工業轉產專項計劃》《1998～2000年國防工業改組與轉產專項規劃》《2001～2006年國防工業綜合體改革與發展》等規劃，對軍民兩用技術開發進行了規劃。英國國防部將兩用技術開發作為重要戰略，不僅與貿工部聯合進行科研計劃，聯合投資開發航空領域軍民兩用技術，而且采用競爭機制，鼓勵具有較強技術力量的民用機構開發軍用技術。德國也以加快發展軍民兩用技術作為科研重點，強調軍用與民用的合作與協調，促進工業界參與軍民兩用技術的開發。為避免國防技術基礎與應用研究課題與民用技術有關課題的交叉重復，德國總裝備部門非常注意與民用科研管理部門的協調，共同規劃預研工作。日本則以簽訂國防合同為手段，促進先進技術，尤其是軍民兩用先進技術的開發與應用。

近年來，隨著軍隊信息化建設高潮的到來，各國加大了對信息技術這類軍民兩用技術的資金投入和保障。發展信息化武器裝備所需要的高新信息技術，特別是核心技術，大多掌握在地方高技術企業或公司手中，這使得世界主要國家在推進軍民融合戰略時，越來越重視民用技術與產品的應用。美國軍事裝備研發經費從20世紀60年代占國家科研總經費支出的一半下降到如今的15%，但對民品采購的比例卻擴大到20%。這種直采民用技術與產品的方式，不僅沒有讓美軍裝備技術下降，反而令其迅猛發展。英軍信息化武器裝備所采用的高技術中，民用技術也達80%以上①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，32頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。

為了防止軍工壟斷，保證民企能公平競爭，早在1986年，美國國會就通過了《聯邦技術轉讓法》，授權政府科研機構向私營企業轉讓技術，或簽訂合作研發協議。該法案有力推動了國防科技和民用科技的統合，依靠民間科技力量大力發展軍民兩用技術，在確保軍事技術水平提高的同時，也促進了民用工業技術水平的提高，收到了事半功倍的效果。1991年，美國國防部又成立“技術轉移辦公室”，作為軍民用技術轉移的牽頭管理機構，通過與能源部、商務部等部門的協調，促進軍民用技術的雙向轉移。美軍提出的盡量選擇“商用現成產品與技術”（簡稱COTS）的軍事采購政策，實質是依托、借鑒和利用成熟的商業技術、商業產品來滿足軍事需求，從而實現軍事技術與民用技術、軍工產業與民用產業、軍事需求與商業需求之間的結合與協調轉化，在低成本實現軍事技術和裝備的發展、更新、升級的同時，達到軍民結合、以民養軍的良性互動，提高美軍獲取高技術能力的目的。世界其他主要國家從20世紀90年代開始，也在武器裝備采辦中引入競爭機制，建立健全軍用技術與裝備招投標制度。

正是對軍民兩用技術開發與應用的有效治理，美國、英國、法國、德國、日本等世界主要國家的軍民兩用技術融合率非常高，達到了85%的核心軍事技術是民用技術，80%以上的民用關鍵技術可直接用于軍事目的。美國國防部推選的國防關鍵技術與商務部列出的提高經濟競爭力的關鍵技術中，約80%是重疊的①參見馮亮、朱林：《中國信息化軍民融合發展》，30頁，北京，社會科學文獻出版社，2014。。

（三）融資機制

1.基于利益基礎的市場與政府關系治理方式

融資治理的實質，是基于利益基礎上的市場與政府關系治理。以美國為代表的發達國家軍民融合度之所以相當高，固然與其不斷追加國防支出有關，但僅憑有限的國防經費遠遠滿足不了龐大的軍民融合產業發展支出。因此，一些發達國家憑借自身成熟的市場體制和資本市場體系，利用有限的國防軍費撬動龐大的社會資本，為打造一個開放的創新的軍民一體化軍工產業體系提供雄厚的資金保障，并通過安全審查機制、風控管理機制等進行有效安全治理。世界主要國家在融資治理上的主要代表，是美國式的將軍工企業與金融機構、共同基金形成利益共同體，所形成的以證券市場為主、金融為中介的證券市場主導型融資治理模式。這一模式最大特點，就是借助市場的力量，使社會基金大量進入軍工領域，實現金融資源與軍工實業的有效對接。具體而言，主要采取三種方法進行融合。

美國六大軍民融合企業機構持股前五位統計（2018.02.19）

其一，財團與企業聯姻。目前，在美國軍民融合企業中占據重要地位的，主要是洛克希德·馬丁公司、波音公司、諾斯羅普·格魯門公司、通用動力公司、雷神公司和美國聯合技術公司。這六家公司均進入世界十大軍工集團行列，且順利完成上市。通過剖析其主要機構持股者和比例，可以看出企業與金融機構資本資金的關聯，進而找到支撐美國軍工企業發展的“內生動力”。從上表（48頁）可以看出，美國道富集團、先鋒集團、富達管理研究公司等作為控制美國經濟的主要金融機構和基金，每家都至少持股三家世界級軍民融合企業，其中道富集團和先鋒集團是六大企業的共同股東。從五家機構投資占比之和看，最高達37.22%，其他幾家平均也在25%以上。這些統計數據表明，美國財團與軍工企業聯姻緊密，憑借全球資產管理優勢及成熟的資本運作經驗，助力企業增強競爭力，而企業的大量國內外訂單和高新技術發展，又會給金融投資者帶來豐厚的資金回報。這種循環使得美國金融機構與企業形成緊密的利益共同體，為軍民融合產業壯大創造了巨大發展空間。美國傳統國防供應商通用原子能公司并非上市公司，最近十幾年能從早期的核武器和電磁炮生產方向，轉向無線和激光技術，在全球無人機市場迅速崛起，并順利完成企業轉型，就是得益于背后以摩根財團為首的金融巨頭穩定、持久、專業的資金助力。又如，花旗銀行財團曾經控制從事軍火生產的波音公司和聯合飛機公司，是美國噴氣式轟炸機、民兵-Ⅲ洲際導彈、阿波羅計劃，以及制造火箭和宇宙空間發射器等軍用產品的主要承包商。

其二，股東結構多元化。美國軍民融合企業還向公司管理層、公司員工、社會公眾等開放入股，通過多元化的股東結構融通更多社會資金。這些股民雖然持股比例有限，但對于企業發展有著重要的內外激勵作用。一方面，有利于使員工股權收益與企業利潤保持一致，激發企業內在動力；另一方面，軍工企業代表國家技術發展的前沿，員工一般能獲得穩定的股權回報，又能給社會公眾投資者信心，使大量公眾資金涌入軍工企業，進一步促進企業發展。

其三，資產證券化。就是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券進行融資的方式。它不改變公司股東的股權比例，又能盤活存量資產，提高資產質量，改善資產負債表，拓寬融資渠道，有效緩解企業資金壓力。因而，眾多大型軍工企業都有資產證券化經歷，通過與投資者分享收益，實現產業快速轉型擴張。比如，2006年，雷神公司將價值1.73億美元的資產抵押給SPE，從而獲得1.13億美元的證券化融資①參見胡棟梁：《我國軍民融合產業融資問題研究》，24頁，東北財經大學碩士學位論文，2015。。

除了證券市場主導型融資方式外，還有兩種融資模式。

其一，通過發揮政府主導作用，大力吸引社會資金進入軍工領域。日本是兩次世界大戰的戰敗國，受國際公約約束，不能擁有專門的國有軍工企業。但日本政府卻通過財政補貼、制定金融優惠政策、設立政策性金融機構和引入國際資本等方式，推動軍、民、政協同發展，引導日本走出了“寓軍于民”的軍民融合產業發展新路徑。特別是其注重設立支持軍工發展的政策性金融機構，為難以從民間借貸的民品企業和高新技術企業提供貸款，鼓勵企業發展軍民融合產業，引導民間資金向政策支持的產業方向流動，這對于日本政府優化政策性產業布局，實現寓軍于民的軍民融合產業，戰略意義重大。又如以色列，其1993年成立的YOZMA基金，也是由政府出資1億美元成立的。不過在完成引導社會資本的任務后，政府又通過資本回購方式退出，既保證了收益，又實現了滾動投資。

其二，通過成立公共項目基金方式，將私有資金與政府政策配套，以進入軍民融合相關項目領域。比如，澳大利亞基礎設施產業基金（Australian Infrastructure Fund）成立于 1997 年，主要業務范圍是引入社會資本投向交通基礎設施領域，包括航空、輕軌、海港及收費公路，主要項目有珀斯機場、昆士蘭機場、新皇家阿德萊德醫院、澳大利亞巴拉臘特水處理中心等。這一基金的成立，不僅使澳大利亞政府的基礎設施建設支出從原來占預算的14%下降到現在的5%，而且在全球市場中已占據重要地位，基金量超過1.04萬億澳元（約1733億美元），近15年年度復合增長率超過11%①《 澳大利亞基礎設施產業基金市場概況》，中華人民共和國商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/dxfw/nbgz/201210/20121008375236.html.。還有，歐盟結構和投資基金（ESF）、沙特公共投資基金（PF）、以色列 YOZMA基金，以及美國為支持中小企業發展成立的SBIC政府引導基金和創業投資基金、DARPA基金等，都是類似基金，體現了軍民融合領域對社會資金的開放性和融入度。

2.基于安全基礎上的融資風險治理

軍民融合產業的涉軍涉密特性，決定其融資特性，既需要基于效益基礎上的利益治理，還需要基于安全基礎上的風險治理。美國和歐洲等國家和地區規定，外商投資必須經過國防安全審查。通過修改相關投資法規，這些國家對可能影響其自身利益或國家安全的外國投資都有設限。

美國根據1950年《國防生產法》中的“埃克森—弗羅里奧規定”（The Exon-Florio Provision），建立起現行的外國投資審批制度。這一規定授權總統對國防及其相關部門的外資進行管制。1992年，美國國會又通過《埃克森—弗羅里奧修正法》，增加對外國政府控制的企業在美并購進行安全審查的條文。2003年，美國出臺《保護重要基礎設施和資產的國家戰略》，對農業、水資源、公共衛生、應急服務、國防工業、電信、能源、運輸、銀行金融、化工、郵電、信息技術等12個重要基礎設施部門予以保護。

2005年，法國政府頒布法令，規定外國公司如投資證券、研發、竊聽設備、與產品安全相關的審查服務、重要基礎設施的信息體系、密碼服務、武器裝備生產、涉及國防部合同的設計和設備供應等戰略性部門，必須得到部一級批準才被許可②《如何認識和順應經濟全球化》，百度文庫，https://wenku.baidu.com/view/822eb40590c69ec3d5bb7596.html.。

目前，加拿大議會也正醞釀修改《加拿大投資法》，將外國投資的審查范圍，從某些價值很大和敏感的部門，擴大到任何可能影響國家安全的部門。