善治理念下城鄉居民養老保險制度可持續發展策略

張芳銘

【摘 要】 今天，中國正在快速進入老齡化社會，但現行的城鄉居民養老保險制度仍然存在著許多問題，城鄉居民基本養老保險的保障水平存在較大的差異，難以真正實現廣大城鄉居民老有所養。本文將研究城鄉居民養老保險制度運行中暴露出的主要問題，并探討基于“善治”理念下的居民養老保險制度可持續發展策略。

【關鍵詞】 城鄉居民養老保險制度 善治理念 可持續發展 策略

一九九〇年代，日本泡沫經濟破裂，社會長期陷入少子老齡化。今天，我國同樣步入老齡化社會，據統計，2018年，我國60周歲以上人口超過24090萬，其中65周歲以上人口超過15830萬，老齡人口數量高居世界第一，老齡化速度同樣高居世界第一[1]。大量增長的老齡人口，增加了國家的經濟負擔，而現行城鄉居民養老保險制度又存在著一些不足之處，難以提高城鄉居民養老保險的保障水平。

一、當前城鄉居民養老保險制度存在的問題

據統計，截止2018年上半年，全國城鄉居民基本養老保險參保人數達4.095億人，合計參保人數達9.25億（其中新農保參保人數達4.6億），基本養老保險覆蓋率超過66%。但現行的城鄉居民養老保險制度仍然存在著許多問題，面臨嚴峻的考驗。

（一）城鄉養老金支出存在較大差異

2017年，城鎮人口參加基本養老保險的人數為40293.3萬人，當年離退休職工11025.7萬人，養老基金支出 38051.5萬元，人均支出每月2875.97元。同年，全國城鄉居民領取基本養老保險待遇人數為15597.9萬人，養老基金支出 2372.2億元，人均支出每月126.74元。具體到農村養老金水平，則只有人均每月75元，城鄉養老保險基本保障水平差距超過38倍，同老不同命，這是非常不利于和諧社會建設的[2]。

（二）養老保險制度難以為弱勢群體提供有效基本保障

毋庸置疑，今天的中國已經出現了明顯的兩極分化，社會上已經形成了新的、數量龐大的弱勢群體（具體人數難以統計，但估計至少超過幾千萬人）。弱勢群體接受的教育程度較低，收入微薄，年齡較大，體力、精力、知識結構難以適應激烈的市場競爭（相當一部分弱勢群體還身患各種疾病）。——城鄉居民養老保險制度設計的初衷，就是為了向廣大弱勢群體提供基本養老保障（只要個人年年繳費，累計繳滿15年，達到領取年限，便可領取養老金）。但從實際情況來看，弱勢群體收入偏低，往往無力每年定期向自己的賬戶繳納保費，只得放棄參保[3];而城鄉居民養老保險制度也就無法發揮保護弱勢群體的作用。

二、“善治”理念

英國曼徹斯特大學教授，地方治理研究專家格里·斯托克經過長期研究，提出“good governance”，漢語意譯為“善治”。善治，可以理解為使公共利益最大化的社會管理過程，善治本質上是政府與公民對公共事務開展的合作管理。

自近現代國家于十八世紀后建立起來后，政府便包攬了社會治理的全部職能。但人們逐漸發現：政府的能力實際上是極為有限的，包打天下的萬能政府是不存在的（而且政府治理往往存在著效率低下、貪污腐敗等問題）。同時，人們還發現伴隨著經濟的發展、技術的進步、法治的提升，公民社會日漸成熟。——因此，格里·斯托克教授提出“善治”理念，法國學者瑪麗—克勞斯·斯莫茨進一步將“善治”描述為：通過司法獨立保障全體公民的安全;公共機構進行有效的行政管理，公開、透明地管理公共開支;政府領導人實行責任制，向本國全體公民負責;政治具有高度的透明性，全體公民可以實時了解公共管理的情況;全體公民通過制度化渠道，積極參與公共事務，從而實現公民社會的自我管理[4]。

三、探討基于“善治”理念的城鄉居民養老保險制度長期可持續發展策略

應當承認，在我國計劃經濟時代，長期存在著“萬能政府”的現象，政府壟斷了幾乎一切公共事務，但由于長年存在較大的財政赤字，又難以進行高效率的公共管理。——而“善治”理念則強調社會治理主體多元化，鼓勵公民與政府合作，共同開展公共管理，這無疑為我們提高國家治理能力、完善城鄉居民養老保險制度打開了一條新的思路。

為實現城鄉居民養老保險制度長期可持續發展，基于“善治”理念，我們認為，可以實行如下策略：

（一）明確政府責任

我國憲法明確規定：國家的一切權力屬于人民。秉持“善治”理念，政府應當明確自身的定位，明確自己在城鄉居民養老保險制度建設中應當扮演的有限責任。——2018年，我國經濟總量已經超過90萬億元，全國居民人均可支配收入超過2.8萬元，而農民人均養老金最低標準僅為每月90元。這從側面折射出政府在城鄉居民養老保險上的補貼仍然存在著較大的歷史欠帳（數十年來，國家的積累基金過大，而勞動者的工資收入，尤其是農村居民的收入卻長期追不上資本積累的速度）。因此，政府應當承擔起完善城鄉居民養老保險制度的主要責任，要主動的、不斷地加大對城鄉居民養老保險的財政投入（2017年，全國城鄉居民基本養老保險基金支出為2372.2億元，當年公共預算支出為203085.49億元，養老保險基金支出僅占財政支出的1.17%;而當年美國養老保險支出占公共開支的40%），讓全體城鄉居民在退休后仍然可以有尊嚴地生活[5]。此外，政府還應當不斷提高城鄉居民（尤其是普通體力勞動者）養老金水平，同時適當降低機關事業單位人員、國企領導養老金水平，并適當降低弱勢群體繳納保費的金額，消除“同老不同命”的不正常現象，真正起到維護社會公平的作用。

（二）鼓勵公民參與

“善治”之所以稱之為“善治”，關鍵在于公民的有序參與。而城鄉居民基本養老保險制度關系到十四億中國人能否老有所養，更需要全體公民主動參與。因此，我們認為：應當積極鼓勵公民參與到養老保險制度建設中來。

鼓勵公民參與城鄉居民養老保險制度建設，不能簡單地理解為動員每一個年齡超過18周歲的中國公民年年繳納保費，更不能片面地理解為鼓勵公民自愿延長養老金領取年齡，推遲領取養老金。——我們以為：鼓勵公民參與到城鄉居民養老保險制度建設中來，首先，應鼓勵廣大公民就養老保險制度改革、完善充分發表自己的意見，讓全體公民參與到養老保險制度頂層設計、制定、決策的過程，讓全體公民深刻意識到養老保險制度的確是在維護公民的切身利益。

其次，當下中國已經出現了數量龐大的中等收入群體（包括民營企業家、職業經理人、IT界精英、網絡大V、律師等新興社會階層，而且他們的人數已經超過弱勢群體），他們普遍接受過高等教育，具有較強的法律意識與合理的知識結構，學習能力較強，并且渴望在公共事務管理方面一試身手[6]。所以，應當因勢利導，鼓勵中等收入群體的有識之士們積極參與到養老保險制度建設中來，鼓勵他們在養老保險管理上承擔更大的責任，鼓勵他們幫助、引導弱勢群體（尤其包括農民工）參加養老保險;此外，還應鼓勵先富起來的一部分居民為城鄉居民養老保險主動貢獻更多的保費（國家可以為他們提供一些個人所得稅上的減免）。

第三，增強城鄉居民養老保險制度運行的透明性。沒有透明性，“善治”也就淪為了鏡花水月。城鄉居民養老保險基金來自于國家財政與全體公民，用之于全體公民，因此，我們認為，應當引入ERP系統，讓養老保險基金在陽光下實行全過程透明運行，并實現對養老金收支的精細化管理。

結束語

據估計，2020年全國老齡人口將超過2.48億，而現行城鄉養老保險制度很難提高兩億多老齡人的基本生活水平。因此，我們應當基于“善治”理念，大膽鼓勵公民參與養老保險制度建設，力爭實現養老保險制度長期可持續發展。

【參考文獻】

[1] 董克用，施文凱.從個人賬戶到個人養老金： 城鄉居民基本養老保險結構性改革再思考[J/OL] .社會保障研究， 2019（01）：3-12[2019-02-12].

[2] 石晨曦.城鄉居民基本養老保險隱性財政負擔——基于長壽風險背景下的精算分析[J] .蘭州學刊 ，http：//kns.cnki.net/kcms 2018（12）：196-208.

[3] 申麗舒，何宏蓮，那艷華.新時代實現養老保險制度城鄉統籌融合發展的路徑探究[J].齊齊哈爾大學學報（哲學社會科學版） ，2018（11）：84-88.

[4] 宮曉霞.財政支持城鄉居民養老保險制度：面臨的風險及應對策略[J].經濟社會體制比較，2018（01）：45-53.

[5] 陸俊林. 城鄉居民社會養老保險財政籌資責任分擔機制研究[D].合肥工業大學，2017.

[6] 朱莉莉，褚福靈.建立以“保基本”為目標的城鄉居民基本養老保險籌資增長機制研究[J] .當代經濟管理，2016，38（02）：80-86.