新時代開創(chuàng)安置幫教工作新局面的探索與思考

賈 林（天津市司法局）

2018年8月，習近平總書記主持召開了中央全面依法治國委員會第一次會議并發(fā)表重要講話，提出七個方面重點工作，其中包括“要推進法治社會建設，依法防范風險、化解矛盾、維護權益，加快形成共建共治共享的現(xiàn)代基層社會治理新格局”。這是推進全面依法治國的前進方向，也是建設法治社會的基本遵循。安置幫教工作作為法治社會建設工作重要組成部分，樹立新理念、探索新思路、開創(chuàng)新局面就顯得更為迫切和必要。

目前，全國共有超過200萬名服刑人員（包括監(jiān)獄、看守所服刑人員和社區(qū)服刑人員，以下統(tǒng)稱犯罪人）。他們絕大部分最終要回歸社會，將面臨就業(yè)、回歸家庭等一系列問題。犯罪人能否成功再社會化，不僅影響他們個人和家庭，而且直接決定重新犯罪率的高低，事關整個社會的穩(wěn)定和諧。安置幫教工作，是在各級政府領導下，依靠各有關部門和社會力量對刑滿釋放、解除社區(qū)矯正人員進行的一種非強制性的引導、扶助、教育和管理活動。安置幫教作為具有中國特色的對刑滿釋放人員和解除社區(qū)矯正人員（以下統(tǒng)稱安置幫教對象）的幫扶救助工作，在促進安置幫教對象再社會化，有效預防犯罪方面發(fā)揮了重要作用。但隨著新時代的到來，各種新矛盾進一步凸顯，安置幫教工作面臨著新形勢，擔負著新使命，開啟了新征程。

一、安置幫教工作面臨的新課題

（一）如何保證安置幫教對象享有公平待遇、感受社會公正

安置幫教對象作為受過刑事處罰的特殊群體，受“污名化”效應影響，在各方面極易受到不公平待遇。對犯罪人進行處罰和對安置幫教對象正當權益的保護，同樣體現(xiàn)了社會的公平公正和法治化水平。在司法實踐中不乏安置幫教對象因為受到不公平對待，感到前途無望，而“破罐破摔”，重新犯罪，造成重大社會影響的例子。如二十世紀九十年代白寶山搶奪槍支、殺人、搶劫重大案件，白寶山就是一名刑滿釋放人員，雖然造成他重新犯罪的原因有很多，但通過對此案的分析，筆者認為在他被釋放初期，回到原籍地落戶時，相關工作人員對他的粗暴態(tài)度和不公平對待，是他仇視社會進而實施一系列犯罪的導火索之一。

失去尊嚴的人最需要尊重，缺少希望的人更需要希望。保證安置幫教對象享有同普通群眾一樣的待遇，使他們得到尊重，看到希望，體會到社會公平公正，是安置幫教工作的法理起點，也是安置幫教工作需要研究的全新課題。

（二）如何促進安置幫教對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)

總體來看，安置幫教對象文化程度低，謀生技能差，從而導致就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會渺茫。根據(jù)社會交換理論，一個人要想在勞動力市場不受排斥，要想在社會生活中與他人建立良好的互動關系，就必須擁有一定的資本或者資源。而在我國安置幫教對象不但沒有資本或資源優(yōu)勢，對其就業(yè)創(chuàng)業(yè)還有一些限制性規(guī)定，資方和市場更是抱著懷疑甚至抵觸的態(tài)度，使安置幫教對象創(chuàng)業(yè)就業(yè)舉步維艱。由于無業(yè)可就，沒有經(jīng)濟來源，最終主動或被動地墮入重新犯罪的惡性循環(huán)的安置幫教對象比比皆是，造成了司法資源的浪費。

“民無恒產(chǎn)，則無恒心。”安置幫教對象更是如此，要想讓他們真正重新回歸社會，融入正常生活之中，遠離違法犯罪，助其就業(yè)創(chuàng)業(yè)是前提，促其安居樂業(yè)是歸宿。促進安置幫教對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)、安居樂業(yè)是安置幫教工作的根本目標，也是安置幫教工作亟待解決的新課題。

（三）如何建立系統(tǒng)的安置幫教對象保護體系，維護社會大局穩(wěn)定

“因為有了犯罪，但最終為了消滅犯罪，才產(chǎn)生了刑罰。”安置幫教對象保護體系的建立是刑罰目的最終實現(xiàn)的需要，也是對人權更深層次的保護，最終是為了維護社會大局穩(wěn)定。但目前我國安置幫教對象保護體系存在“虛位”問題，即似乎安置幫教對象保護工作和任何一個部門都有關，但實際操作起來似乎又與任何一個部門都無關，這已經(jīng)成為制約我國安置幫教對象保護事業(yè)發(fā)展的瓶頸。因此，建立系統(tǒng)的安置幫教對象保護體系是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要全社會的共同努力才能實現(xiàn)。其建立也是完善安置幫教工作的制度保障，是實現(xiàn)社會大局穩(wěn)定的必要條件。

二、國外出獄人保護體系及對我國安置幫教工作的啟示

國外很早就開始對出獄人進行保護，并對出獄人保護工作進行研究，經(jīng)過長期發(fā)展，已經(jīng)形成體系。而我國的安置幫教對象保護事業(yè)，從1984年公安部、司法部聯(lián)合發(fā)出《關于加強對刑滿釋放和解勞教人員教育管理工作的通知》才第一次提出開展安置幫教工作，1994年12月通過的《中華人民共和國監(jiān)獄法》就刑滿釋放人員的安置幫教作出了明文規(guī)定，由此我國才正式啟動安置幫教工作，前后不過幾十年。因此通過系統(tǒng)了解國外出獄人保護體系，將其作為建立我國安置幫教對象保護體系的借鑒，就顯得尤為必要。

（一）國外出獄人保護的實踐做法和發(fā)展趨勢

1. 延伸獄內(nèi)、多重維度、政社分工合作的出獄人保護實踐。國外的出獄人保護起點往往是從犯罪人入獄開始的。為了使犯罪人出獄時能更好地融入社會、適應社會，從入獄之日起就對他們進行技能培訓、心理治療、人際溝通等一系列多維度社會化訓練。許多培訓項目都是政府社會分工合作，運用心理學、社會學、倫理學等多種學科原理展開的。

美國前總統(tǒng)布什在他2004年國情咨文中特別提到犯罪人的回歸事宜，他提議了一項為期4年耗資3億美元的支持社會組織幫助犯罪人適應社會計劃。在政府資助下，美國的維拉司法研究所（Vera Institute of Justice）開展了著名的旨在發(fā)動家庭力量幫助出獄人適應社會的綠光計劃。該計劃通過小組工作、家庭會議等形式幫助出獄人改善或加強與配偶、子女以及兄弟姐妹等其他親屬之間的互動，消除彼此之間的隔閡，增強相互理解。在澳大利亞，許多社會組織在政府及社會的資助下為犯罪人及出獄人開展服務。昆士蘭州的“監(jiān)獄姐妹”即是由刑滿釋放的婦女倡導成立的專門為獄中的女性囚犯提供支持幫助，并提供釋放后服務的民間社會組織。還有諸如“犯罪人關懷和再安置協(xié)會”“社區(qū)恢復中心”（民間組織）等各種機構(gòu)為犯罪人從入獄到出獄的各個階段提供“全程關懷”。

2.法治化、國際化與科學化的出獄人保護發(fā)展趨勢。國外的出獄人保護事業(yè)，從“降生”的那一刻起，就有國家立法的隨行。1862年英國頒布了《出獄人保護法》，規(guī)定了對出獄人保護組織的監(jiān)督和費用補助；1939年日本頒布《司法事業(yè)保護法》，隨后頒布了《更生緊急保護法》規(guī)定由國庫撥款補助出獄人保護組織；美國在1956年頒布《在監(jiān)人重返社會法》，規(guī)定了出獄人的保護制度；法國的《刑事訴訟法典》、意大利的《監(jiān)獄法》、西班牙的《監(jiān)獄組織法》等，都專章規(guī)定了對出獄人的救助和保護。隨著出獄人保護事業(yè)的不斷發(fā)展，出獄人保護問題引起了國際社會和國際組織的廣泛關注。1955年在日內(nèi)瓦召開的第一屆聯(lián)合國犯罪預防與罪犯處遇大會上通過的《聯(lián)合國囚犯處遇最低限度標準規(guī)則》以下簡稱《規(guī)則》是迄今為止聯(lián)合國關于監(jiān)獄問題最主要、最系統(tǒng)和最詳細的法律文件，《規(guī)則》確定的基本原則包括：禁止歧視原則、幫助重返社會原則、融于社會原則、社會責任原則（社會責任并不因囚犯出獄而終止，善后照顧是保證減少社會偏見、恢復正常社會生活所必需的）。

國外學者已經(jīng)把出獄人保護作為一門科學，從犯罪學、社會學、心理學等多種學科視角，運用理論論述、實證研究等多種研究方法對其開展了廣泛研究。多種學科的介入、復合研究方法的運用使出獄人保護在實務操作中形成的樸素經(jīng)驗被系統(tǒng)、快速、有效地形成理論，這些理論成果又被進一步投入出獄人保護工作中去，指導實際工作。這種“實踐-經(jīng)驗-理論-實踐”的科學化模式讓此項工作的實踐與理論互相促進、相得益彰，形成良性循環(huán)，促進出獄人保護工作能夠持續(xù)快速發(fā)展。

（二）國外出獄人保護體系對我國安置幫教工作的啟示

1.加快安置幫教工作法治化進程。我國的安置幫教對象保護工作的發(fā)展，起步較晚，首先經(jīng)歷了“多留少放”“四留四不留”的初期階段，這個階段主要以監(jiān)所機關安置為主，以黨的政策為主要依據(jù)；黨的十一屆三中全會以后，逐步轉(zhuǎn)為以社會安置幫教為主，直到1994年頒布《監(jiān)獄法》，安置幫教工作才有了正式法律依據(jù)。而《監(jiān)獄法》也只是在第三章第五節(jié)提到安置幫教工作，不足以真正成為安置幫教工作的法理依據(jù)。在實際工作中，往往還是以中央和地方的指導性文件或政策作為依據(jù)。應盡早出臺專門針對于安置幫教工作的高位階法律，明確規(guī)定安置幫教工作的性質(zhì)、任務、職責，使安置幫教工作真正走入法治化軌道。

2.推動安置幫教工作科學化建設。長期以來我國安置幫教工作理論處于半真空狀態(tài)，究其原因就是科學化程度不夠，基層工作經(jīng)驗總結(jié)不上去，學術成果轉(zhuǎn)化不下來。基層工作者只注重具體問題的解決，不善于將其上升為理論成果，而科學工作者對安置幫教對象群體的研究大多停留在學術領域的一般性理論論述，科學和系統(tǒng)深入的調(diào)查研究相對較少。造成了“各吹各號、各行各道”的不利局面，形成了理論與實踐的脫節(jié)，使安置幫教工作理論發(fā)展停滯不前。

“學如逆水行舟，不進則退”，安置幫教工作理論發(fā)展更是如此。解決這一問題，就要靠政府機關和學術團體加強溝通協(xié)調(diào)，共同努力，引入學術專家參與安置幫教工作機制，將更多的安置幫教經(jīng)驗理論化，指導安置幫教工作科學發(fā)展。

3.促進安置幫教工作與國際接軌。我國安置幫教體制最初是建立在計劃經(jīng)濟體制和國家對流動人口的強有力控制基礎之上的。但隨著經(jīng)濟體制改革的深入，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化，流動人口也逐年增長，原有的安置幫教制度已遠不能適應新時代的新要求。我們應主動放眼世界，學習國外出獄人保護的先進經(jīng)驗，通過閱讀外國相關資料、定期與外國出獄人保護工作者交流、深入研究外國出獄人保護理論體系等方式，將國外理論本土化，促進安置幫教工作與國際接軌。

4.增加安置幫教工作資金支持。安置幫教對象回歸社會首先面臨的就是衣食住行等實際問題，而解決這些問題離不開相應的資金支持。近年來，天津市東麗區(qū)政府增加對安置幫教工作的資金支持，對沒有經(jīng)濟來源的安置幫教對象實行首月救助制度，并連續(xù)提高救助標準，由2014年的每月1340元提高至2018年的每月2050元。這一救助政策實行以來，對安置幫教對象的生活安頓起到巨大作用，東麗區(qū)安置幫教對象的重新犯罪率也呈逐年下降趨勢（詳見下圖）。

2014～2018年度天津市東麗區(qū)首月救助標準與重新犯罪人數(shù)對比表

這說明在某一個地區(qū)，對安置幫教工作資金投入標準與該地區(qū)重新犯罪人次呈負相關關系。在我國經(jīng)濟發(fā)展日益加速的今天，增加安置幫教工作資金投入時機也日漸成熟，應擇機在全國或某一省市統(tǒng)一推行對安置幫教對象首月救助制度，使安置幫教對象重新犯罪率降低，維護社會大局穩(wěn)定。

三、建立中國特色安置幫教對象保護體系，開創(chuàng)安置幫教工作全新局面

雖然我國也在安置幫教對象保護工作方面進行了許多有益探索，如對犯罪人進行職業(yè)技能培訓、出監(jiān)教育、過渡性安置幫教基地建設等，但嘗試的效果差強人意。筆者認為應考慮從以下幾個方面改革我國現(xiàn)有的安置幫教制度，使之達到現(xiàn)代化標準，最終建立中國特色的安置幫教對象保護體系，開創(chuàng)安置幫教工作全新局面。

（一）革新理念

1.注重犯罪人的人權保障。每個安置幫教對象都曾是犯罪人，因此做好安置幫教對象保護工作要先從正確對待犯罪人開始。意大利犯罪學家在《論犯罪與刑罰》中指出“一旦法律容忍在某些情況下，人不再是人，而變成了物，那么自由就不存在了。”對于犯罪人來說，社會公眾對犯罪人的否定性評價，比嚴厲的刑罰給他們帶來的痛苦更令他們難以承受。“毫無人性、禽獸不如”這些對犯罪人的否定性標簽，在一定的時空范圍內(nèi)很難去除，并阻塞了犯罪人即日后的安置幫教對象的自新之路，使安置幫教對象保護無從談起。

2.明確安置幫教對象弱勢群體的定位。安置幫教對象因其服刑經(jīng)歷，長期與社會隔離，受監(jiān)獄亞文化影響，極易形成監(jiān)獄人格，出獄后將面對一系列難題，從這個維度上考量，他們所面臨的困境，比進城務工的農(nóng)民工和身體殘疾的待業(yè)者更為堪憂；因缺少謀生技能、存在人格缺陷、安置幫教對象污名化效應，在高速發(fā)展的社會面前，他們顯得更為弱勢。因此要將安置幫教對象定位為更加需要保護的弱勢群體，幫助他們走出釋放初期面臨的窘迫生活環(huán)境，這既是對安置幫教對象保護的需要，也是預防重新犯罪、維護社會穩(wěn)定的必須。

3.安置幫教對象保護工作的價值拓展。安置幫教對象保護是國家和社會為了幫助安置幫教對象成功回歸社會、適應社會、融入社會，避免他們重新犯罪而對其采取的保護、幫助和教育活動。但安置幫教對象保護的價值卻遠不僅于此，還有多重價值所在。

一是堅持國家總體安全觀的必然要求。傅政華部長在《貫徹全面依法治國新要求 推進法治國家、法治政府、法治社會建設》一文中指出“監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正、安置幫教等工作是國家安全體系的重要環(huán)節(jié)，是維護國家安全和社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)線。”傅政華部長對安置幫教工作的這一重大戰(zhàn)略定位，是對全體安置幫教工作者的莫大鼓舞，讓我們感受到部長的殷切希望，體會到新時代的歷史重托。我們要進一步提高政治站位，立足全力維護國家安全和社會穩(wěn)定的高度，充分認識安置幫教工作的戰(zhàn)略價值，貫徹落實總體國家安全觀，讓老百姓有更強的獲得感、安全感、幸福感。

二是對監(jiān)獄改造成果的延續(xù)和鞏固。促使犯罪人成功回歸社會是刑罰執(zhí)行的主要目的之一，在這點上監(jiān)獄執(zhí)行刑罰和安置幫教對象保護是殊途同歸的。安置幫教對象能否成功再社會化，不僅取決于犯罪人在服刑期間是否得到有效的矯正和改造，而且還要看其回歸后的社會環(huán)境。如果在其出獄初期面臨困境時得不到應有的扶助，安置幫教對象很可能逆向選擇重新犯罪，監(jiān)獄的改造成果將“歸零”，甚至可能會出現(xiàn)“負數(shù)”。因此，適時適度給予安置幫教對象保護，將加速安置幫教對象再社會化過程，延續(xù)和鞏固監(jiān)獄改造成果。

三是對安置幫教對象進行二次矯正。安置幫教對象回歸社會大致都經(jīng)歷了蜜月期（或興奮期）——失望期（或清醒期）——重新定位期。若能夠成功地應對監(jiān)禁污名化帶來的種種挑戰(zhàn)并能恢復正常生活，則再犯概率極低；若無法應對挑戰(zhàn)，則可能維持在一種消沉、沮喪和異化狀態(tài)中，為了尋求安慰，他們可能又重新參與到從前熟悉的非法活動和非法團體中去，重新走上犯罪之路。犯罪學研究表明，安置幫教對象若能成功度過失望期（出獄后一年左右），再犯罪機率就會大大降低。相對于監(jiān)禁的剛性矯正，安置幫教對象保護則是通過對他們進行較為具體的幫扶、救助，以保護的方式進行再矯正，達到由情入理的對安置幫教對象柔性矯正、二次矯正的功效，將有助于安置幫教對象度過失望期，平穩(wěn)過渡到重新定位期，最終成為守法公民。

四是對犯罪人改造的激勵。犯罪人在服刑后期最關心的就是出獄后面臨的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、家庭關系、權益維護等一系列實際問題，如果這些問題得不到有效解決，犯罪人將產(chǎn)生嚴重的悲觀消極情緒，直接導致其違反監(jiān)規(guī)紀律，甚至出現(xiàn)更為嚴重的抗拒改造行為。可見，加強安置幫教對象保護工作，會使犯罪人消除顧慮，激勵其樹立改造信心，這對于犯罪人在服刑期間的改造具有積極意義。

（二）健全組織

現(xiàn)有的安置幫教組織缺乏整合，限制了其功能的發(fā)揮，導致安置幫教對象保護工作難以全面開展，隨著社會的發(fā)展，建立包括非政府組織在內(nèi)的安置幫教對象保護組織體系的時機已日臻成熟。筆者認為安置幫教對象保護組織體系應包括以下部門。

1.行政機關。我國將長期處于社會主義初級階段，這是我國的基本國情，任何體系的建立必須以此為前提。因此我國的安置幫教對象保護體系組織模式應以行政機關為主，非政府組織為輔。可考慮在司法部及地方各級政府設立專職從事安置幫教對象保護的部門，安置幫教對象保護行政機關的專門化有利于安置幫教對象保護事業(yè)發(fā)展。

2.安置幫教對象保護協(xié)會。安置幫教對象保護是一項綜合性極強的系統(tǒng)社會工程，應加強國家保護和社會保護的結(jié)合，在社區(qū)建設和村民自治的基礎上，發(fā)展安置幫教對象保護的社會力量。我國南方地區(qū)有的省份已建立了幫教志愿者協(xié)會，這就是對建立安置幫教對象保護協(xié)會的有益嘗試。安置幫教對象保護協(xié)會的成員，應當包括相關行政機關工作人員。

3.民間組織。除安置幫教對象保護協(xié)會外，各級政府還應積極鼓勵有志于安置幫教對象保護事業(yè)的民間社團或個人建立全國或地方性的安置幫教對象保護民間組織，如成立安置幫教對象救助基金會、安置幫教對象保護志愿者協(xié)會、安置幫教對象促進就業(yè)協(xié)會等。應積極鼓勵和支持私人企業(yè)參與安置幫教對象保護工作，依托這些實體成立集住宿、教育、培訓、救助于一體的安置幫教對象過渡性保護基地，幫助安置幫教對象適應社會、融入社會。在時機成熟時，應制定相關法律，保護、規(guī)范、引導安置幫教對象保護民間組織健康發(fā)展。

（三）確立內(nèi)容

安置幫教對象保護工作應該包含以下內(nèi)容：一是針對“三無”（無家可歸、無業(yè)可就、無親可投）安置幫教對象，為其提供臨時住所，積極為其介紹工作并提供有針對性的從業(yè)技能培訓。二是對于患有疾病確實經(jīng)濟困難的安置幫教對象，為其申請臨時醫(yī)療救濟。三是對于未成年的安置幫教對象，及時幫助其獲得重新就學的機會。四是當安置幫教對象合法權益受到侵害時，為其提供法律援助。五是及時了解、設法解決犯罪人家庭面臨的各種困難。六是為安置幫教對象提供心理輔導和矯正，幫助其處理家庭關系、重建社會關系，輔助其獲得社會諒解等。

（四）嚴格程序

1.啟動安置幫教對象保護機制。凡需要保護的安置幫教對象，應向當?shù)貙ｉT負責管理安置幫教對象保護工作的行政機關提起申請。監(jiān)獄、法院、檢察院等部門認為安置幫教對象確實需要保護的，可以書面通知安置幫教對象保護的行政機關，經(jīng)審批后，將安置幫教對象送往所在地安置幫教對象保護機構(gòu)給予保護。

2.安置幫教對象保護期限。根據(jù)天津市刑滿釋放人員重新犯罪情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，半數(shù)以上的重新犯罪發(fā)生在刑滿釋放后兩年之內(nèi)，因此安置幫教對象保護期限以不超過兩年為宜。在這兩年期間內(nèi)要切實加大救助幫扶工作力度，有特殊情況需要延長期限的，應報請當?shù)毓芾戆仓脦徒虒ο蟊Ｗo工作的行政機關批準，可以適當延長，但最長不應超過3年，以促使安置幫教對象盡快成長，早日融入社會。

具有中國特色的安置幫教對象保護體系應大力發(fā)展民間社會組織，將犯罪人及安置幫教對象的就業(yè)技能培訓、心理咨詢、家庭關系調(diào)節(jié)等工作通過招標或委托服務的方式由各種專業(yè)性民間社會組織來承接，政府對民間社會組織的工作履行監(jiān)管與服務職能。這樣既有利于調(diào)動社會力量參與安置幫教對象幫教工作的積極性，形成一個多元競爭、互補的犯罪人幫扶公共產(chǎn)品提供體系，又有利于政府與社會的分工合作，提高犯罪人和安置幫教對象的教育矯正幫扶工作的效果。