以人民調解為基點構建我國大調解格局的思考

楊崢嶸（湖南省人民調解員協會會長）

調解，是解決社會矛盾糾紛的重要方式之一。我國的調解文化建設和調解制度建設具有獨特優勢和意義。我國的調解如人民調解、行政調解、司法調解、仲裁調解等，一直發揮著解決糾紛、維護穩定和促進經濟發展的重要作用。尤其是人民調解，從我們黨早期領導的革命根據地和蘇維埃政權建設確立人民調解制度，到我國憲法、村居委組織法和訴訟法、人民調解法等多類法律建制為標志，形成了具有中國特色的重要法律制度，被國外譽為“東方經驗”。

中國特色社會主義進入新時代，社會矛盾發生新變化，在新形勢、新情況下解決矛盾有著新任務和新要求。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實黨的十八屆四中全會全面推進依法治國和十九大精神以及習近平總書記要求堅持和發展“楓橋經驗”的重要指示。以改革創新的精神，發揮調解的社會和諧穩定作用，強化調解資源的融合功能，更好滿足人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面日益增長的美好生活需要，不斷增強人民群眾的滿意度和獲得感，成為我們新時代法治建設的要義和責任。

一、人民調解具有解決我國社會矛盾的重要基礎性和優勢引領性作用的認識

一是，人民調解的歷史、性質和功能具有維護社會和諧穩定“第一道防線”的獨特作用。

其一，人民調解具有光輝歷史業績，而且“楓橋經驗”作為我國政法戰線的一面旗幟，繼續為各地加強社會治理提供了好的借鑒，為堅持和貫徹好黨的群眾路線提供了榜樣示范。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，堅持創新發展新時代“楓橋經驗”，加快推進基層社會治理現代化，努力建設更高水平的平安中國，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。其二，《中華人民共和國人民調解法》的實施效果好。2011年1月1日《人民調解法》實施以來，促成了人民調解的空前發展。據統計，目前全國共有人民調解組織75萬個，有人民調解員350萬人，我們湖南有5萬多個人民調解組織和15萬人民調解員。人民調解組織建設和人員之多是社會治理隊伍之最；近年來，全國人民調解組織每年調解各類矛盾糾紛達900萬件左右，調解成功率達96%以上。其三，新時代人民調解任重道遠，黨和國家要求高 。2018年3月28日習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議，會議審議通過了《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，確立了新時代人民調解的新使命。司法部傅政華部長在全國人民調解工作會議上明確要求：新時代要打造人民調解的升級版，加強對人民調解、行政調解、行業專業調解、仲裁等非訴訟糾紛解決方式的指導管理，充分發揮各類調解的優勢作用，加強各類調解之間的銜接聯動，加強對人民調解工作的組織領導，推進人民調解員協會建設，努力構建新時代以人民調解為主體的社會主義大調解新格局。

二是，依據我國憲法制定的人民調解法所確立的調解工作方式和目標是互通融合的，具有我國各類法定調解方式和制度的基點作用。列如：其一，人民調解法第一條規定的人民調解，是通過說服、疏導等方法解決糾紛。這與我國行政調解、司法調解、仲裁調解等各類法定調解解決糾紛的方法要求是相同的。其二，人民調解法第三條規定的調解工作應當遵循的在當事人自愿、平等的基礎上進行調解的原則，與其他各類法定調解的原則是一致的。其三，人民調解法要求調解應當尊重當事人的權利，不得因調解而阻止當事人依法通過仲裁（裁決）、行政（管理）、司法（裁判）等途徑維護自己的權利，具有法治功能的互通融合性。

三是，人民調解法規定的調解工作原則具有自我特點和適用新意。比如：其一，人民調解堅持“不違背法律、法規和國家政策”的原則，是行政、司法、仲裁等適用“政策的準確和嚴肅性”和“以法律為準繩、以事實為根據”原則的良性改變，也是民商事訴訟仲裁活動遵循慣例、習慣、公序良俗原則的靈活補充和進一步完善。雖然在我國現行的行政調解、司法調解、仲裁調解等法律制度沒有如此明確規定其原則，但是實踐中大多數也采取“法無禁止即可為”的推定性做法。其二，《人民調解法》第二十一條規定：調解民間糾紛，應當及時、就地進行，防止矛盾激化。這也是其他各類調解工作均得以高度重視和盡力做好的要求。

四是，健全我國矛盾糾紛調處機制，是新時代法治建設的重要部署。黨的十八屆四中全會的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九大，一再部署和強調要為推進我國法治國家建設、法治政府建設、法治社會建設，依法完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，健全矛盾糾紛調處機制。

五是，人民調解法的實施與適應新時代的要求還有許多新問題需要解決，而且其中的一些問題可以通過構建大調解格局的創新互動獲得解決。主要有：其一，開展人民調解工作的理念思路和方法跟不上新時代社會矛盾糾紛發生的新變化。矛盾糾紛的主體、類型和傳統的婚姻家庭、鄰里相鄰關系糾紛結合著新型的醫療、交通、勞動、金融、知識產權、電子商務、信息隱私等糾紛越來越復雜多樣，糾紛處理的要求越來越繁瑣多變，解決矛盾糾紛的途徑、職能職責和工作涉及面越來越錯綜交叉，人民調解工作的時代要求更高。其二，全國上下和社會各方面齊抓共管共同奉獻人民調解、服務人民調解的合力不足。其三，開展人民調解工作具體措施和效果不理想。比如，法定的司法行政部門“負責指導”的職能以及與其他調解工作部門的制度和措施銜接難以到位；人民調解組織和人民調解員工作中的實際具體問題解決比較乏力，影響著工作質量和隊伍建設；推進人民調解工作的保障制度欠缺以及機制創新不夠，發展新力不足；實施了8年的人民調解法表現出一些滯后、空乏、蒼白的實際問題等。

二、法治新時代構建我國大調解格局的建議

為推進我國新時代法治進程，習近平總書記作出了“堅持人民調解、行政調解、司法調解聯動，鼓勵通過先行調解等方式解決問題”，堅持發展“楓橋經驗”實現矛盾不上交等一系列重要指示。圍繞與時俱進、完善體制、創新機制、合力決策和協同奮進走出一條以人民調解為基點構建我國大調解格局的新路子，主要有以下幾點建議：

一是，拓展人民調解法的制度效能，精心修改《中華人民共和國人民調解法》。人民調解法的實施，使我國人民調解從過去的政策指導走向制度化、從制度化實現了法律化，極大程度促進了我國人民調解的發展。人民調解把大量矛盾糾紛消除在萌芽狀態，化解在基層，筑牢了維護社會和諧穩定的“第一道防線”，得到了黨和國家的高度肯定、受到了人民群眾的廣泛好評。為了讓人民調解法更好適應新時代社會和諧建設的新要求，建議再進行修改，主要是：

其一，將調解“民間糾紛”改為“矛盾糾紛”，以利于新時代構建大調解制度確立新的調解工作范圍和對象。

其二，將“說服、疏導”的調解方法修改為通過“法制宣傳、道德說服和情理疏導”等方法，以利于踐行社會主義核心價值觀，力求依法治國和以德治國以及自治、法治、德治有效結合。

其三，增加“調解矛盾糾紛應當堅持第三方中立和主導調解”的原則，以利于追求人民調解和各類調解工作的公信力。

其四，將司法行政部門“負責指導”人民調解的職能修改為“負責、協調、指導”的工作要求，以利于構建大調解格局整合資源。

其五，將人民調解的表彰獎勵劃分為“國家規定的”和“地方縣級以上政府規定的”兩類，有利于集聚各類調解的社會正能量，調動地方政府和廣大群眾以及基層組織的調解積極性。

其六，修改和增加調解工作主體的交合關系規定，確定“人民法院、人民檢察院、公安機關、其他機關和政府其他部門或者企業事業單位和行業、團體組織在處理糾紛時，對適宜通過調解或者和解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解，或者委托人民調解組織調解。委托人民調解組織調解應當向人民調解組織出具委托調解文書?！币岳趶娀黝愓{解的制度交合和工作協作。

二是，系統性修改其他法律，完善和優化大調解銜接制度。修改與調解相關聯的民事訴訟法、行政法與行政訴訟法、仲裁法等部門法律法規，完善行政調解、商事組織調解、刑事和解以及社會調解的調解工作主體、調解工作方式、調解工作原則和調解行為效力的銜接實施制度。比如，新增必要的制度，確立一些糾紛應當在訴訟或仲裁實行調解前置制度、允許當事人自由選擇訴求方式和自主選擇司法調解工作人員、行政職能工作人員等做法。

三是，創建大調解格局的聯合評價制度。再好的法律和制度如果沒有科學配套的機制和行之有效的措施是難以達到其目標的。為了有效發揮人民調解在矛盾糾紛多元化解機制中的重要基礎性作用，構建好大調解格局，確保提高工作質量，建立和實施評價考核制度。其一，明確評價考核的指導思想、總體要求、評估內容、評估重點、評估組織、評估實施、評估專家、評估經費、評估程序、評估結果、評估審議與發布、評估紀律與監督等。其二，確立好評價考核領域的考核指標體系。其三，創建全國總體性的、直接職能部門的、法定調解組織的、調解工作人員的考核指標體系和評價規則。

四是，創建調解協會功能保障制度，積極拓展調解領域的建設和調解組織的聯系，做好調解理論研究、工作交流、隊伍培訓、崗位評定和業務評價等工作。

五是，創建大調解協同工作機制?？梢越⒅醒胍婪ㄖ螄瘑T會總攬、依法治國委員會辦公室具體協調、各職能工作部門參加的大調解工作領導小組，并且建立制度，做到分工明白、任務具體、確保工作落實到位。

六是，強化各級人大常委會對我國以人民調解為基點的法律監督。