邊疆民族地區公證員隊伍建設問題及對策調研
——以云南省為視角

云南省司法廳課題組

公證員作為公證事業的職業主體，是公證事業生存發展的關鍵，但因地域條件、經濟狀況及體制限制等，我國公證員隊伍建設存在地域間發展不平衡、服務能力與公證法律服務需求不平衡的矛盾。尤其是經濟較落后的邊疆民族地區，問題尤為突出。為較好了解邊疆民族地區的公證員隊伍建設情況，課題組以云南省為對象進行深入社會調查和調研。分別針對公證員、公證管理人員、普通民眾發起問卷調查，組織邊疆民族地區司法行政機關開展調研，并到大理、普洱、楚雄、西雙版納、紅河和臨滄等地進行實地調研，以此找出云南省公證員隊伍建設中存在的普遍性困難和問題，分析成因，尋求解決辦法，希望對邊疆地區公證事業發展起到一定推動作用。

一、云南省公證員隊伍建設調查數據分析

（一）行業內公證人員對隊伍建設的評價

1.公證員群體的評價。針對公證員群體開展了關于職業上升渠道、考評制度、職業待遇及壓力等方面共計24項調查（共發放問卷438份），結果顯示，受訪公證員普遍認為從事公證職業面臨問題諸多，對目前公證發展以消極居多，且多有其他職業選擇意愿。調研主要內容見下表：

受訪者對從事公證職業面臨問題的看法

2.公證管理人員的評價。對公證管理人員群體開展了公證員待遇、職業壓力、內部管理等方面共計12項調查（共發放問卷216份）。從調查結果看，公證員與公證管理人員對待公證執業問題看法較為一致，消極意見居多。73.15%的受訪者認為考核辦法、薪資獎金分配制度不合理，84.26%的認為較其他法律職業壓力更大，83.33%的認為內部設置、人員配置不能很好滿足社會需求，70.37%的認為公證隊伍建設缺乏穩定性。

（二）普通民眾對公證的認知

針對普通民眾對公證認知度進行了15項調查（共發放問卷332份）。調查顯示，93.98%的人聽說過公證，69.88%的人辦理過公證。辦理過公證的受訪者多數對公證服務表示滿意，對公證機構和公證人員法律素養、法律能力等印象良好，認為公證服務方便、可行。少數對公證辦理不滿的受訪者認為公證程序繁瑣、辦證效率不高且收費不合理。

（三）法律職業共同體對公證的認知

為了解其他法律服務群體對公證的看法，課題組走訪了昆明市官渡區人民法院和部分律師事務所，對法官及律師進行訪談。

1.法官對公證行業的印象。正面來看，公證書的法定證據效力在審判中普遍接受程度較高，尤其在全國范圍公證機構積極參與司法輔助事務的前提下，公證發揮優勢作用，通過參與送達、調解、保全證據、執行輔助等讓司法資源得到更好配置；反面來看，法官認為公證仍更偏向見證，對于整個實體法律關系關注得較少，且公證書個性化不足。

2.律師對公證行業的印象。正面來看，律師普遍認為公證是疏導交易秩序、預防糾紛、維護和諧的一大法寶，尤其近年公證機構積極開拓業務，向綜合性法律服務方向發展，是可喜進步；反面來看，大部分律師對公證業務模式的認知仍停留在“證明”層面上，認為公證員只能批量產出，個性化服務能力較弱，公證處更像行政機關，公證程序僵化。

二、云南省公證員隊伍建設調查數據分析結論

（一）公證員薪金分配制度不合理，待遇仍有待提高

隨普通民眾法律意識逐步提高，社會對公證法律服務的需求越來越大，但因為公證員的入職門檻高①按照《國家統一法律職業資格考試實施辦法》第2條第2款規定：“初任法官、初任檢察官，申請律師執業、公證員執業和初次擔任法律類仲裁員，以及行政機關中初次從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決、法律顧問的公務員，應當通過國家統一法律職業資格考試，取得法律職業資格。”此外，《中華人民共和國公證法》第十八條規定：擔任公證員，應當具備下列條件：（一）具有中華人民共和國國籍；（二）年齡二十五周歲以上六十五周歲以下；（三）公道正派，遵紀守法，品行良好；（四）通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格；（五）在公證機構實習二年以上或者具有三年以上其他法律職業經歷并在公證機構實習一年以上，經考核合格。第十九條規定：從事法學教學、研究工作，具有高級職稱的人員，或者具有本科以上學歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務滿十年的公務員、律師，已經離開原工作崗位，經考核合格的，可以擔任公證員。，公證員數量不足，造成公證員工作量巨大。數據顯示，2018年，云南省公證辦理581280件，同期公證員僅有648名，人均辦證897.03件/年，加之公證業務類型繁雜，讓職業風險也不斷增大。同時，由于公證員績效工資實行總量核定，一般不超過占編人員工資總量的3倍，難以體現多勞多得。綜合看來，公證員待遇明顯偏低。

（二）公證員職業壓力大、發展空間不大

公證員的工作量日益繁重、報酬與壓力的不成正比以及公證職業風險的不斷增大都給公證員帶來越來越大的工作壓力。甚至出現錯假證不僅要承擔民事賠償責任，還可能面臨行政處罰，甚至刑事處罰。從前文公證員對工作壓力的直觀評價也可以說明問題。

調查數據表明，接近半數公證員表示目前并沒有建立以個人專業和業務能力為基礎的考評機制，有32.65%的受訪公證員表示其職業上升渠道不暢通。調研中發現紅河州縣一級公證機構編制一般為3人，按專業技術職務比例，只能有1個中職、2個初職，公證員工作一輩子職稱最高只能聘為中職或為初職，這些問題都導致公證員的發展空間不大。

（三）公證員對公證職業的職業認同感并不理想，公證員隊伍缺乏穩定性

根據前文的數據分析，目前有高達47.49%的受訪公證員有選擇其他法律職業的意愿。尤其在公證體制改革的背景下，更多人都愿意回到公務員崗位或者保留公務員身份（實際上在公證體制改革中公務員身份的公證員全部選擇回到司法行政機關工作）。這些數據都表明公證員對公證職業的認同感并不理想，相對于其他法律職業，公證職業的吸引力仍有待提高。

上文數據分析可知，一方面，公證體制改革加劇了公證員的流動；另一方面，公證員待遇差、壓力大、發展空間不大的問題也造成公證員隊伍缺乏穩定性。如紅河州事業編制公證人員，2018年新招錄人員，月收入為3600元，年底有部分績效；工作18年的事業編制公證員，月收入4000元，年底績效平均每月600元左右。新招錄公證人員也表示不愿長期留在公證處，準備報考公務員。

在認同感不想理的背景下，公證員和公證機構少數民族雙語公證業務能力仍有欠缺。《公證法》32條第2款規定：“公證書應當使用全國通用的文字；在民族自治地方，根據當事人的要求，可以制作當地通用的民族文字文本。”但是從前文分析的數據可知，公證員和公證機構少數民族雙語公證業務能力仍有欠缺，尤其是在多民族地區。

（四）公證機構的內部管理仍需進一步完善，民眾對公證的認知有待進一步提高

前文數據顯示，大多數公證員表示支持公證機構深化改革，使其有較大的自主性，獨立承擔風險、自負盈虧。同時，大多數也認為目前的人員配置不能滿足社會的公證需求，對于公證機構的管理，須進一步規范，包括崗位設置、人員管理等。

針對普通民眾公證認知度的調查數據分析顯示②此部分的調查對象為隨機選擇的在國信公證處和明信公證處辦理公證業務的普通民眾，經濟欠發達地區的公證認知度是否與此相同，有待進一步調查。，民眾對公證事項種類、法律效力、公信力等的認知度都較高，但對于公證服務收費、服務能力和態度等，仍有部分受訪者表示不滿。

三、在法律制度設計層面，存在對公證員隊伍發展的不利因素

《公證法》第18、19及21條分別對公證員任職條件和任命程序作出詳細規定，對年齡、職業經歷、職業年限、任職報審等進行嚴格限制和要求。③《公證法》第18條關于公證員一般任職的規定：“年齡二十五周歲以上六十五周歲以下……通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格；在公證機構實習二年以上或者具有三年以上其他法律職業經歷并在公證機構實習一年以上，經考核合格。” 第19條關于公證員考核任職的規定：“從事法學教學、研究工作，具有高級職稱的人員，或者具有本科以上學歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務滿十年的公務員、律師，已經離開原工作崗位，經考核合格的，可以擔任公證員。” 第21條關于公證員任命程序的規定：“擔任公證員，應當由符合公證員條件的人員提出申請，經公證機構推薦，由所在地的司法行政部門報省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門審核同意后，報請國務院司法行政部門任命，并由省、自治區、直轄市人民政府司法行政部門頒發公證員執業證書。”在制度層面，目前邊疆民族地區的公證員隊伍建設至少存在以下幾點問題：

（一）現行法律規定的公證員任職條件高

對于邊疆民族地區，通過國家統一法律職業資格考試的人數一般較少，且該類人員從事公證職業的意愿較低，再加上年齡限制，使得公證員缺失嚴重。

就《公證法》19條而言，此類法律服務者在邊疆民族地區本就屬于稀缺人才，從身份、職業榮譽感和可獲得的經濟回報看，公證員職業嚴重缺乏吸引力。近10年云南沒有1名法官或檢察官通過調入或辭職方式到公證機構執業。

（二）公證員獲得任命、取得執業證書的周期較長

根據《公證法》《公證員執業管理辦法》規定，公證員的任命、取得公證員執業證書，須滿足“在公證機構實習二年以上或者具有三年以上其他法律職業經歷并在公證機構實習一年以上”的前提條件，且報審程序復雜。一個通過國家統一法律職業資格（或司法資格）考試的人員，要獲得公證員任命、取得公證執業證書，至少需要2年以上時間；具有3年以上其他法律職業經歷的也要1年以上。這對于一個因達不到法定執業條件而無法開展業務的公證機構（無人處或1人處），即使招錄或招聘到符合任職條件的也要2年以后才能夠正常開展業務，顯然是遠水解不了近渴。

（三）在1人處或者無人處，申請公證員任命人員的實習及鑒定無法落實

現行制度規定，申請公證員任命的，由該申請人所在公證機構出具實習鑒定并推薦其擔任公證員。對于申請在1人處或者無人處執業的人員，因公證機構已經停止辦理業務，在2年或1年的實習期間根本接觸不到任何公證業務，實習也就無從談起，其實習鑒定由不能正常開展業務的公證機構出具，顯然是不合理的。

四、云南加強邊疆民族地區公證員隊伍建設的實踐

截至2018年底，云南省140個公證機構中無人處3個，1人處9個，2人處49個。昆明市主城區（呈貢區除外）8個公證處的辦證量和業務收費占全省的70%以上。對此，省司法廳以滿足民眾公證法律服務需求為導向，堅持統籌規劃、采取多項措施，加強公證員隊伍建設，不斷推進全省公證行業的均衡發展，

（一）開展對口幫扶工作④云南所采取的措施特別是對口幫扶工作得到了司法部和中國公證協會的充分肯定，在司法部下發的《關于進一步加強公證工作的意見》中，我省提出的駐點執業等解決欠發達地區公證機構人員短缺問題的辦法，被吸納進文件中。中國公證協會在工作部署中，要求推廣云南的做法，扶助邊疆少數民族地區開展省內駐點執業、對口幫扶互助活動。

從2011年起云南省司法廳、省公證協會積極組織經濟發達地區與欠發達地區的公證機構開展對口幫扶活動，通過捐資贈物、駐點執業、交流學習等方式建立長期幫扶機制。2018年10月，省司法廳下發《關于進一步加強公證行業對口幫扶工作的通知》，推進第二輪公證行業（2018-2020年）對口幫扶工作。與2012年相比，目前被幫扶公證機構辦證量增長了40.8%、業務收入增長了37.3%，解決了5個邊境縣公證處執業合法性的問題，幫扶工作取得明顯成效。

（二）支持和鼓勵欠發達地區公證機構開展人才引進和培養工作

云南省司法廳、省公證協會組織引導公證機構通過在云南法律院校設立獎學金、舉辦公證知識講座等方式宣傳公證制度和公證知識，以影響高校畢業生在職業規劃中增加從事公證工作的選項。同時出臺相關政策（如發放獎勵和學費補助等）鼓勵公證機構引進高素質人才。

（三）加大發展公證員隊伍工作力度

2017年云南省司法廳與省編辦、省財政廳和省人社廳聯合制定《關于推進全省公證體制改革機制創新工作實施意見》，明確州市公證機構編制。凡是有空編的公證機構要通過招錄、聘用和選調等方式補充公證員。2018年3月根據《云南省人力資源和社會保障廳關于做好全省2018年事業單位公開招聘筆試服務有關工作的通知》精神和省司法廳的要求，各州市司法局積極與當地人社部門溝通協調，通過公開招聘方式補充公證員。

（四）司法行政機關要關心公證事業、關愛公證人員，用制度、待遇、感情留人

調研中發現，司法行政機關對公證工作的重視程度在很大程度上影響公證隊伍的穩定和發展。如西雙版納州勐臘縣司法局面對困難不是“等、靠、要”，而是主動作為、解決問題：落實公證機構獨立法人地位，增強自我發展原動力；通過向社會公開招聘吸納優秀人才；改善公證處辦公環境、提高待遇。2018年，勐臘縣公證處已辦結公證事項近1000余件，業務收費達70余萬元，比2017年有大幅上升。這些措施都有效穩定了公證員隊伍。

五、加強邊疆民族地區公證員隊伍建設的對策建議

在公證改革的大背景下，加強公證員隊伍建設對公證事業發展的意義不言而喻，本課題從制度完善、提高公證員的職業認同度、穩定公證員隊伍等多方面提出加強公證員隊伍建設的對策和建議。

（一）進一步完善公證制度的頂層設計

建議對《公證法》及相關規章中關于公證員一般任職、考核任職及公證員實習期等規定進行修改。首先，建議修改年齡限制條件。法律職業共同體中，律師沒有規定執業年齡上下限，法官、檢察官規定執業年齡下限為二十三周歲。可見，公證員的年齡要求是其中最高的。因此，建議《公證法》規定的公證員的執業年齡下限為二十三周歲，取消年齡上限。其次，為吸引其他法律職業人才進入公證員隊伍，建議將《公證法》第18條第5款“在公證機構實習二年以上或者具有三年以上其他法律職業經歷并在公證機構實習一年以上”修改為“在公證機構實習一年以上或者具有三年以上其他法律職業經歷并在公證機構實習六個月以上”；第19條考核任命方式中將“或者具有本科以上學歷，從事審判、檢察、法制工作、法律服務滿十年的公務員、律師”中的執業年限改為“五年”。

建議適當擴大合作制公證機構試點范圍，賦予公證機構更大的自主性、靈活性外。在合作制公證機構的設立方面適當降低設立條件，如發起人的人數、發起人的資格限制、發起人的出資數額都可適當放寬。充分發揮合作制公證機構在吸引人才、激勵機制、拓展業務方面的優勢，引領公證事業的發展。

（二）采取多種措施提高公證職業的認同度和吸引力

首先，建立合理的公證員薪金分配制度，適當提高公證員待遇。可參照醫院的財務管理模式及分配方式進行管理和分配，通過提高待遇，使公證員收入與工作壓力及風險成正比，進而提高職業認同度和職業吸引力。同時，針對不同情況做不同處理：其一，對于公證業務量少的偏遠貧困地區，業務收入遠遠不能保障公證機構運行需要的，要加大財政保障力度，確保正常開展業務，公證員的收入應不低于當地公務員收入；其二，對于經濟較發達地區，業務收入能夠滿足公證機構運行需要的，應賦予其更多的人、財、物自主權。

其次，制定合理的考評與激勵機制，拓寬公證員發展空間。建立以個人專業能力和業務能力為基礎的考評與激勵機制，并考慮辦理公證事項質與量因素，刺激公證員積極辦理公證業務。避免因不合理考評、激勵機制導致的“辦與不辦”“辦多辦少”無區別以及“少辦少承擔風險”的消極狀況。盡快建立統一的全國公證員職務晉級制度，對邊疆民族地區適當放寬晉升條件；可出臺相關文件規范公證員職稱評聘，使公證員的職業上升渠道暢通。

最后，要制定合理的公證行業人才流動機制。同時通過建立相應的機制，引導、鼓勵符合公證員任職條件的人才到邊疆民族地區公證機構執業，在待遇、職稱評聘、學習培訓方面給予政策傾斜。

（三）以吸引人才為入口，不斷加強公證員隊伍建設

公證機構有空編的，應按編制數全額招聘公證人員；增加公證機構編制數，縣（市、區）公證機構不少于5人，州市公證機構不少于10人。在邊疆民族地區，特別是公證業務量較少的公證機構，經費保障方面應該堅持公證機構的公益性、非營利性質，給予確定為公益一類事業單位或公益二類公證機構較大幅度的財政保障，保證其業務正常開展。

堅持從通過國家統一法律職業資格考試的人員中選拔、任命公證員,不斷充實公證員隊伍。同時，考慮邊疆民族地區特殊情況，適當降低公證員準入門檻。此問題在2018年《國家統一法律職業資格考試實施辦法》第23條中已經有所體現⑤國家統一法律職業資格考試的實施，可以在一定時期內，對艱苦邊遠和少數民族地區的應試人員，在報名學歷條件、考試合格標準等方面適當放寬，對其取得的法律職業資格實行分別管理，具體辦法由國家統一法律職業資格考試協調委員會確定。。

邊疆民族地區公證機構（特別是已經停止執業的公證機構）招錄、調入和聘用符合公證員條件人員的實習方式，在制度層面應允許采取特殊政策。申請到邊疆民族地區公證機構執業的人員，可采取三種途徑學習或實習，一是集中到相關法律院校（如公證學院）脫產學習、集中培訓；二是由省級公證協會統一組織，集中到本省規模較大、業務種類多的公證機構實習，期限為6個月或1年；三是就近就便選擇在本州市（同一執業區域內）正常開展業務的公證機構實習。學習或實習結束后，由實習公證機構出具實習鑒定，由學院或省公證協會組織統一考試，考試合格的可直接申請任命公證員、取得執業證書。

進一步加大對公證資源不足的邊疆多民族地區的政策扶持力度。一是通過對口幫扶、選派公證員駐點執業、設立分支機構、公證行業志愿服務活動等多種方式,解決欠發達地區公證機構公證員短缺的問題；二是由中國公證協會或省級公證協會建立公證行業互助基金，用于邊疆貧困地區公證員學習培訓補貼，或借鑒法律援助“1+1”的模式，從全國或全省選派優秀公證員、大學生志愿者到邊疆貧困地區公證機構執業或工作。

在有需要的邊疆少數民族地區，培養和配置少數民族語言雙語公證人才。此方面可借鑒人民法院的做法。早在2015年4月，最高人民法院就與國家民委聯合印發了《關于進一步加強和改進民族地區民漢雙語法官培養及培訓工作的意見》，推出雙語法官培養“千人計劃”等措施，著力解決民族地區人民法院雙語法官短缺問題。

（四）加強監管和服務，不斷完善公證機構的內部管理

司法行政機關作為公證事業的主管機關，在充分尊重公證機構獨立法人資格基礎上，要進一步加大對公證機構辦證質量監管力度；公證協會作為公證業的自律性組織，除依法依章程履行行業管理職責外，還應通過多種形式向社會公眾普及公證知識，提高社會公眾對公證的認知度。對于司法行政機關和公證協會，還要轉變監管方式，變事后監管為事先監管，強化事中監管和事后問責監管。同時，也要為公證機構和公證人員服務好，做到對公證人員在政治上信任、業務上扶持、生活上關心。在公證機構內部進行更為科學的崗位及人員配置，更多考慮如何滿足民眾對公證法律服務的需求；公證機構的編制優先用于公證員，同時理順對在編公證員、輔助人員的管理。如公證處的輔助人員的數量應根據業務的需要由公證處根據實際需要合理確定，公證員與輔助人員的比例為1：3～5較為合適。

（五）強化宣傳力度，提高普通民眾公證認知度

重視公證宣傳工作，綜合運用廣播、電視、報刊、網站、微博、微信等多種傳媒手段，并通過建立典型公證案例庫等形式，向民眾宣傳我國公證法律制度和公證工作，使之進一步增強公證法律意識，提高對公證的認知，更加自覺地在民商事活動和社會交往中運用公證手段實現和維護自身權益，以此為公證事業發展營造良好社會環境，促進公證員隊伍發展。