溫州城市轉型對傳統動能影響的調查與分析

夏擇民

（中共溫州市委黨校 經濟學教研部，浙江 溫州 325013）

對發達國家而言，城市轉型往往發生在傳統動能衰落之后。自1950年始，發達國家傳統加工制造業逐漸向發展中國家轉移，原本基于制造業發展起來的核心城區開始衰退，城市的更新改造成為重要議題，英國格拉斯哥東部地區[1]、伯明翰布林德地區[2]及德國魯爾地區[3]的轉型發展貢獻了典型案例。對中國而言，衰落的工業城市如何改造轉型的問題同樣存在，最典型的例子是東北老工業基地[4]。但更為普遍的現象是，由于城市快速擴張，工業用地往往和城市居民區、公共設施用地夾雜在一起，在工業生產方興未艾的情況下，城市轉型與傳統動能之間能否協調發展？對大城市而言，隨著城市能級提升，城市產業自發更替，傳統動能向周邊轉移，讓位于新興產業，城市轉型問題轉化為城市工業用地如何高效再利用問題[5-6]。但就溫州這樣的中小城市而言，在城市發展空間有限的情況下，城市轉型與傳統動能之間難免要做出取舍，這種取舍的直接體現就是城市工業區塊的拆遷改造。2016年以來，溫州為加快城市轉型，大力推進市區工業企業拆遷和城中村改造，對傳統動能造成了較大的影響。本文圍繞溫州城市轉型對傳統動能影響進行調查，并針對存在的問題提出相應的建議與措施，旨在為溫州城市轉型提供新思路，同時為同樣面臨兩難困境的城市提供借鑒。

一、對象與方法

1.對象

選取溫州市區城市轉型過程中拆遷企業較集中的典型街道11個（鹿城區濱江街道、南匯街道、廣化街道、雙嶼街道、仰義街道，龍灣區蒲州街道、瑤溪街道，甌海區景山街道、梧田街道、新橋街道、婁橋街道），找出街道掌握的企業底冊（包括規模以上企業、工業園區的企業、日常安監巡視的企業、經濟普查中建立底冊的企業等），檢索出已拆遷的傳統制造業企業作為樣本庫，從中抽樣1 500家企業進行電話問卷調查，收回有效問卷1 063份，有效回收率為70.87%。樣本企業最早于2007年拆遷，最晚為2017年拆遷；221家為2016年以前（2007—2015年）拆遷，842家為2016年以后（含）拆遷。

2.方法

（1）問卷調查法。根據企業主基本情況、原企業基本情況和企業拆遷后狀態及去向三個方面，自編調查問卷，內容涉及企業拆遷后是否復產（從事與拆遷前一樣的主營業務）、轉產（從事與拆遷前不一樣的主營業務），以及停產（企業停辦，企業負責人退休，不再從事生產）等。考慮到基層相關工作人員開展調查易獲得身份上的認同，調查人員確定為街道經濟科、拆遷科的辦事員、安監員、網格員，以及社區相關工作人員、村安全員等。為調動調查人員的積極性，問卷調查采用有償形式，且主要采用電話問卷的形式調查城市轉型對傳統動能的直接影響。

（2）訪談法。為更深入了解樣本企業現狀及存在的問題，對典型企業和相關部門（街道辦、經信部門等）開展調研訪談、座談，了解城市轉型中工業企業搬遷的相關政策、遇到的困難與問題及對傳統動能的間接影響等。

（3）統計法。樣本收集并進行有效性篩選后，采用SPSS軟件對數據進行處理與分析。

二、結果與分析

1.樣本企業基本情況

樣本企業負責人男性占90.7%，非溫籍人占30.5%；年齡最小的24歲，最大的75歲，平均年齡為45.2歲，其中40～49歲的占42%。企業開辦在正規工業園區內的占31.3%，正規園區外的占68.7%；企業租用廠房的占64.8%（其中單租59.7%，合租5.1%），自有廠房的占35.2%。個體工商戶（含未登記的生產經營單位）占67%，公司占33.1%（由于街道對個體工商戶的基本信息掌握不全，個體工商戶占比可能存在低估）。從主營業務上看，制鞋、金屬制品、服裝、通用零部件、橡膠塑料、機械設備制造等傳統產業是拆遷企業的主要業務范圍，前三位分別為制鞋及其配套產業（24.1%）、金屬制品（22.1%）、服裝（11.05%）。企業拆遷前的產值最高66 000萬元，最低2萬元，平均值為726萬元；年產值500萬元以下的小微企業占81.4%，規模以上企業占8.9%。

2.城市轉型對傳統動能的直接影響

溫州城市轉型對傳統動能的直接影響，表現在溫州市區傳統工業企業拆遷后，企業復產、轉產、停產的情況。

（1）復產概況。企業拆遷后的生產狀態見表1。由表1可知，從表面上看，與2016年前63.3%的企業停產率相比，2016年后企業停產率僅為37.6%，企業消亡的情況似乎并不嚴重。但有以下三個問題需要綜合考慮：一是停產意味著消亡。2016年前拆遷企業復產率為拆遷若干年后的存活率，不少企業是在后續經營過程中陸續消亡的；2016年后拆遷企業停產基本上意味著就地消亡。按照5年存活率50.6%[7]推算，2016年前拆遷企業停產率往回倒算5年，拆遷企業當年停產率為27.6%，低于2016年后拆遷企業37.6%的停產率。二是“幸存者”偏差。調查人員主要為街道工作人員，被街道督促拆遷以致停產的企業負責人因情緒問題更可能抗拒電話調查。2016年后拆遷受訪企業有400戶拒絕回答問卷，假設其中2/3屬于停產、1/3屬于復產或轉產，2016年后企業停產率將達到47%。三是老企業抗風險能力強。2016年后拆遷企業是經歷過溫州民間借貸危機[8]保留下來的制造業“老兵”，抗風險能力較強，存活率理應高一些。綜合以上因素，在2016年溫州市區工業企業拆遷背景下，傳統企業消亡率比較高，對傳統動能的負面沖擊較大。

表1 企業拆遷后的生產狀態

（2）停復產因素。針對2016年后拆遷企業進一步分析發現，主營業務、企業年產值、企業主年齡是與企業停產率相關的三個重要因素。從事化工、皮革、鞋服、眼鏡等行業的企業拆遷后停產率高，從事金屬制品類的企業拆遷后復產率高。從主營業務看，企業停產率超過六成的有化工（66.7%）和皮革（60%），接近五成的有鞋服類（制鞋占49.8%、服裝占49.5%及鞋服配套占45.5%）和眼鏡（44.4%）；金屬制品類企業停產率最低，為21.7%（見圖1）。在樣本中去除金屬制品類企業后，2016年后拆遷企業停產率上升為42.7%。扣除政策影響因素，企業拆遷后存活率隨企業年產值上升而上升，即越大越不會倒。據調查，年產值100萬元以下的小微企業停產率占45.1%，年產值100～2 000萬元的中小企業停產率占27.34%，年產值2 000萬元以上的規模以上企業停產率占36.6%。規模以上企業停產率高主要受皮革、化工類政策限制影響，去除皮革、化工行業，規模以上企業停產率僅占13.3%。超億元企業的存活率也較高，涉及拆遷超億元企業11家，僅1家皮革企業拆遷后停產。換句話說，隨著企業年產值上升，企業拆遷后停產率逐步降低，存活率逐步升高。企業拆遷后停產率與企業主年齡相關，去除企業樣本量不夠的最年輕組和最年老組，2016年后拆遷企業停產率隨著企業主年齡上升呈倒U型，企業停產率最高發生在企業主50～59歲年齡組，占45.8%（見圖2）。

圖1 2016年后拆遷企業依主營業務分組的停產率

圖2 2016年前后拆遷企業依企業主年齡分組的停產率

主營業務、企業年產值、企業主年齡三個因素相對獨立。一是企業主年齡與主營業務對企業存活率的影響關聯性不強。企業主50～59歲年齡組，從事金屬制品類企業的比例在各年齡組中最高，從事化工、皮革、鞋服和眼鏡行業企業的比例在各年齡組中最低，但企業停產率卻是各對照組中最高的，可見，年齡對企業停產率的作用受主營業務影響不大。二是企業主年齡與企業年產值對企業存活率的影響關聯性不強。企業平均年產值最低的企業主40～49歲年齡組企業存活率并不是最低，而企業平均年產值最高的企業主60～69歲年齡組企業存活率也不是最高（見表2），說明企業主年齡對企業停產率的作用受企業年產值的影響不大。三是企業年產值與主營業務對企業存活率的影響關聯性不強。據調查，企業停產率最低的為年產值100～2 000萬元組，從事金屬制品業的比例僅為7.6%，低于100萬元以下組的15.7%和規模以上企業的12.9%，說明企業年產值對停產率的作用受主營業務的影響不大。通用設備企業平均年產值較高為3 755.8萬元，但2016年后企業停產率也占36.4%，高于金屬制品類企業；平均年產值最高的化工和皮革，恰恰是停產率最高的（見表3），說明主營業務對企業停產率的作用受年產值的影響也不大。

表2 2016年后拆遷企業依企業主年齡分組平均年產值

表3 2016年后拆遷企業依主營業務分組平均年產值

（3）復產動向。2016年后拆遷復產企業呈現以下兩個動向：一是就近搬遷為主。交通便利性似乎是企業搬遷的首要考慮因素，大部分企業主選擇就近搬遷。據調查，2016年后拆遷復產企業中，選擇在本轄區內復產的占63.4%（如鹿城區的企業在鹿城區復產），搬到主城區其他行政區復產的占13.7%（如鹿城區的企業搬到龍灣區復產），搬到主城區之外縣域復產的占16.8%（遷出溫州市區）。由于交通設施的改善，尤其是甌越大橋、七都大橋等跨江大橋的修建，與溫州主城三區隔甌江相望的永嘉成為重要的復產區域。2016年前溫州市區企業拆遷后主要是在市區范圍內搬遷；2016年后有74家企業遷往永嘉，占遷出（市區）企業的64.8%。雙嶼街道有58家企業，其中，4家企業搬遷至街道轄區內，38家企業搬遷至鄰近的豐門街道（14家）和永嘉縣甌北街道（24家），10家企業搬遷至鄰近的仰義街道（9家）和藤橋鎮（1家），選擇就近搬遷的企業占所有復產企業的89.66%，跨江（到永嘉）發展的企業占41.38%。遷出溫州的企業31家，其中，21家企業遷往省內其他地區，10家企業遷往其他省份。與公司化運營的企業相比，個體工商戶更愿意向縣域轉移，個體工商戶向縣域轉移的占20.7%；公司向縣城轉移的僅占10.5%，即公司更愿意在市區范圍內轉移，或者干脆搬出溫州。二是“低散亂”擴散化。市區工業企業搬遷試圖解決溫州市區工業企業“低散亂”問題，但據調查，“低散亂”只是向周邊擴散，并未消失。小微園是“低散亂”企業轉型升級的理想園區，但企業在小微園中復產的僅占8.2%，在核心產業平臺（溫州地區15個國家級、省級產業園區）中復產的僅占5.2%，而依舊在非廠房（民房、店面等）中復產的仍占12.9%（見表4）。大部分企業搬遷至非園區廠房和其他中小園區，而這些廠房中的大部分將在下一步城市轉型中逐步拆除，企業搬遷至此只不過是權宜之計。企業合租廠房的占21.7%，比企業拆遷前合租廠房5.1%翻了幾番，而合租用房具有較大的管理難度和安全隱患。廠房合租情況最嚴重的恰恰是進入正規園區的復產企業，其中，小微園合租情況最嚴重（50%），其次為其他中小園區（38.5%）、核心產業平臺（36.8%） （見表4）。

表4 2016年后拆遷企業復產廠房類型及合租情況

（4）停產原因。據調查，生產場地不足是企業停產的最主要原因，將無廠房或房租高列為停產原因的占60.7%。另外，企業停產原因還包括生意難做（35.2%）、成本高（21.4%）、年紀大（6.9%）、政策限制多（4.8%）、稅收高（0.7%）等。

無廠房或房租高兼有市場因素和政策因素，但在工業企業加速拆遷背景下主要是政策因素。一是環保政策。2016年以來，對皮革、化工類企業的政策限制成為規模以上企業停產的主要原因，被調查的41家規模以上企業停產15家，其中皮革化工類企業10家。二是安置政策。城市轉型未充分考慮拆遷企業的疏導問題，導致拆遷企業安置工作滯后甚至缺位，企業拆遷后無處可去的現象比較普遍。2016年企業拆遷啟動時，各承接平臺可用空間比較緊張，而拆遷企業的用地需求卻很旺盛。如果按照市區企業拆遷改造計劃，市區待拆遷改造的工業園區內規模以上工業企業235家，按每家1hm2計算，共需235hm2工業用地。據2016年8月溫州市經信委提供的數據，同期市區工業園區內可供出讓用地僅約135hm2。小微企業的處境則更為艱難，正規工業園區入園門檻較高。如龍灣區一工業園區要求入園企業用地在1hm2以上、投資額在3 900萬元/hm2以上、年產值在7 500萬元/hm2以上、年稅收在450萬元/hm2以上，小微企業難以進入，而作為小微企業承接平臺的小微園建設面積卻遠遠不足。溫州全市規劃建設的第一批小微企業創業園104個，面積約14.55km2。據調查，溫州市區工業園區內的待拆遷中小企業共4 299家，依戶均3 000m2計算共需廠房12.9km2；非工業園區內18多萬家正規與非正規小微企業，假設其中僅1/10入駐小微園，依戶均500m2計算共需9km2。實際上，由于小微園廠房面積錯配，1 000m2以下的廠房幾乎沒有，而調查中涉及拆遷小微企業更需要300～800m2左右的廠房，這在較大程度上制約了小微企業與小微園的有效對接。在考核指揮棒影響下，小微園資源往往優先傾斜轄區內拆遷大企業，小微企業的創業園往往變成大企業的小微園，進一步擠占了小微企業的生存空間。

3.城市轉型對傳統動能的間接影響

（1）傳統動能創業土壤受損。富有活力的小微企業群是誕生優秀企業的良好土壤。過去，溫州政府對待小微企業采取比較溫和的態度，在環保、生產安全、稅收等政策上尺度較松，因而溫州整體創業環境比較活躍，不斷有企業消亡，也不斷有企業誕生，形成了一個生機勃勃的企業生態圈。2016年以來，政策突然收緊，執法尺度前所未有的嚴格，對拆遷企業不提供安置場所，可以說，這對企業家的創業熱情造成了較大的打擊。一些企業雖然暫時尋找到了安身之所，但企業主比較悲觀，不認為企業可長期維持下去，已做好隨時清算的準備。

（2）傳統產業鏈條運行受阻。溫州傳統的經濟組織形式，是以小微企業為主體、以基于產業鏈成本優勢的產業集群為載體的大規模制造體系，為大企業做配套的小微企業是產業鏈的重要組成部分。如中國鞋都位于豐門街道，設立的初衷是為制鞋企業提供生產場地，其周邊城中村的民房內集聚了大量小微企業，為制鞋企業供應鞋料或從事制鞋的中間工序；蒲州街道有愛好筆業等多家制筆大企業，制筆行業是轄區內小微企業的主導產業之一。溫州城市轉型中針對配套企業的安置政策不足，模具、鍛鑄造、緊固件、電鍍、印染等重要的配套產業，由于產值、稅收、能耗、環保等要求，難以進入各類產業平臺，也缺乏可承接的專門園區，企業外流、停產較多，進一步導致產業鏈的某個基礎環節缺失，引起產業鏈下游環節成本上升，使整個產業鏈在競爭中失去價格優勢，甚至影響產業集群中位于產業鏈頂端的大企業。

（3）勞動力再生產成本上升。2016年后溫州城中村改造提速，可供產業工人租住的廉價住房驟減，勞動力再生產成本急劇上升。一是企業生產成本進一步上升。務工人員居住成本上升，最終企業要以更高的報酬來留住務工人員，這就導致企業生產成本進一步上升。二是“用工荒”加劇。不少企業應聘人員首先詢問企業是否提供住宿。面臨高昂的居住成本，大量務工人員選擇返鄉，企業用工難問題更加嚴峻。

（4）傳統企業稅收壓力增大。溫州正處于新舊動能轉換的關鍵培育期，工業自生增長缺乏有效的內生新動能支撐[9]，舊動能在城市轉型中已受到沖擊。如果溫州市區大量傳統產業退出，而替代傳統產業的服務業和新興產業發展乏力，那么在現行財政體制下，溫州市財政收入將受到沖擊。為保證財政收入穩定，就要加大征稅力度，主要對象只能是傳統企業。接下來傳統動能將面臨兩方面挑戰：一是由于財政趨緊，傳統動能轉型升級所需公共服務配套投入短缺，傳統產業轉型升級陷入惡性循環；二是傳統企業的稅收壓力增大，傳統動能的生存環境進一步惡化。

三、建議與措施

對阻礙城市轉型的傳統動能，一味采用“堵”的方式，一方面存在漏網之魚，另一方面將帶來許多新的問題。為優化城市轉型工作，促進傳統動能與城市生態協調發展，應對城市轉型策略進行調整，并對傳統動能進行疏導安置。

1.優化城市工業布局，謀劃發展都市型產業

（1）優化規劃與時間表。在城市轉型與產業經濟協同發展的思想下，進一步優化城市工業布局，制定明確的市區工業企業搬遷路線圖與時間表，先規劃安置范圍再行搬遷，變“以拆遷促建設”為“以藍圖促拆遷”。同時對工業企業搬離中心城區的速度進行調整，先推進重點區塊，分步實施。

（2）布局小微園。優化小微園布局，按照“規模合理、適度超前”的原則，科學編制小微園發展規劃，避免形成新的“低散亂”工業區塊。一方面多利用核心產業平臺的低效土地和閑置廠房形成“園中園”；另一方面部署一批具有一定規模、各項配套完善的“產城融合”試點小微園。

（3）布局配套產業園。有目的地布局一批產業鏈條上不可或缺的關鍵配套產業園，如鑄造園、拋光園、印染園、鞋料園等，確保關鍵配套產業發展空間，促進傳統產業生態健康演進。

（4）保留都市型工業。對于與傳統產業相聯系，但屬于輕型、微型、環保、低耗的都市型工業（如以定制生產為主的設計師品牌鞋服制造、只涉及少量無污染加工的高新技術企業等），可制定特殊政策在中心城區予以適當保留。

2.做好拆遷配套工作，確保工業經濟穩運行

（1）安排過渡型疏導點。對正在實施拆遷的企業，建議短期內利用城中村二產返回地、閑置廠房作為疏導安置點，安排小微企業進行過渡；對各核心產業平臺、小微園可提供的標準廠房面積進行統計，梳理可用的閑置用地、廠房，引導企業安置。

（2）挖掘土地潛力。學習、借鑒深圳等地的做法，通過放寬廠房建設的容積率標準，發掘城市土地潛力，打造一批“垂直工廠”，向天空要土地；加快圍墾土地指標轉換和占補平衡，加強低效用地再開發，認真研究“造地”工作，保障安置廠房的建設用地供給。

（3）發揮小微園承接作用。應降低小微園入園門檻，堅持做小微企業的園區，而非小微的企業園區；推廣并完善現有小微產業園產權分割政策。結合小微企業廠房面積需求和生產運營實際考慮，一層生產性用房產權可根據招商需求進行分割，二層及以上生產性用房可按層分割；非生產性用房產權可按戶（間）為最小單元進行分割。

（4）保障務工人員居住條件。城中村改造等城市生態重建工作，應注意與工業配套設施之間的辯證關系，提前謀劃盤活閑置樓宇作為務工人員廉租房，或允許有條件的企業將廠房改造為員工宿舍，保障員工的住宿條件。

3.加強企業復產幫扶，借助搬遷促企業升級

（1）降低企業搬遷成本。對企業搬遷中產生的成本進行分析，細化搬遷補償標準，除用地和廠房外，對企業因合法生產權利受到干擾而產生的過渡損失（包括員工遣散費用、誤工成本、違約責任等）和因搬遷造成的實際費用（包括設備報廢、設備維修等）進行合理補償；對搬遷至本市范圍內的企業，對用地、建設、復產中涉及的規費予以優惠。

（2）優化企業復產環境。承接平臺要加強生產、生活配套建設，將傳統小微企業的拆遷視作助力傳統產能轉型升級的良好契機。加強集中供氣、供熱、排污等配套建設，降低企業的整治成本；注重解決企業員工的市民化生活需求，將承接平臺建設成生產、生活、商業等多種業態融合的產業綜合體，營造員工愿意來、喜歡來的工作生活環境，降低企業的招工成本；加大交通建設投入，保障中心城市與工業企業安置地之間的交通條件，優化通勤時間，促進產城融合。