戰略選擇與路徑優化：“再工業化”背景下美國職業教育發展的新趨勢及啟示

劉 蔚

（無錫商業職業技術學院 黨委辦公室，江蘇 無錫 214153）

2008年9月，國際金融危機全面爆發，美國經濟社會受到全面沖擊。為克服國際金融危機帶來的影響，美國就其經濟社會發展政策進行全面調整，在加強金融創新產品監管的同時，實施“再工業化”政策成為國際金融危機后美國政府持之以恒的政策選擇。與之相對應，美國職業教育發展政策與改革路徑均出現重大調整和變化。當前我國正處于城鎮化后期和工業化后期，總結“再工業化”背景下美國職業教育發展的新趨勢，無疑將為發展和完善我國職業教育提供有益的啟示與借鑒。

一、背景：美國“再工業化”的現實選擇

國際金融危機前，美國以制造業為代表的第二產業逐漸萎縮，2007年美國制造業增加值占GDP的比重已降至11.7%，2007年制造業就業人口占就業總人口的比重已下降至9.7%，美國經濟出現了較為明顯的“去工業化”現象[1]。面對國際金融危機后的經濟全面衰退，美國政府采取多項措施，全力扭轉發展頹勢，力圖盡快克服由此帶來的影響。重拾實體經濟，全面實施“再工業化”政策，成為推動美國職業教育全面改革的重要支撐和導向。

1.國際金融危機的全面影響

作為國際金融危機的發源地，美國經濟社會受到了嚴重影響。從經濟上看，2008年美國國內生產總值增長-0.3%，結束了自1991年以來持續16年的正增長，2009年更是創下了1947年以來的最低值（-2.8%）[2]。巨大的經濟變革，打碎了美國經濟“永遠向好”的夢想，美國各界深刻反思經濟過度金融化、借貸增長模式的巨大弊端，將支撐經濟發展的著力點再次聚焦于實體經濟，美國社會各界對于實施“再工業化”以促進經濟復蘇和增長已形成廣泛共識。經濟上的巨大動蕩，對美國政治結構產生重大沖擊，傳統政治精英代表在2008年和2016年的總統大選中接連敗北，打著變革口號的候選人紛紛登臺，促使美國出現了第一位有色人種總統貝拉克·侯賽因·奧巴馬（Barack Hussein Obama），以及以“反全球化”“美國優先”為口號的億萬富翁總統唐納德·特朗普（Donald Trump）。為促進美國經濟發展，美國兩屆政府推出了一系列改革措施，其共同點就是推動美國“再工業化”，進而全面影響美國職業教育發展。

2.“再工業化”政策的持續強化

奧巴馬執政期間大力實施振興美國先進制造業戰略，于2009年發布《美國創新戰略》（A Strategy for American Innovation）并定期更新，將發展新興制造業作為美國創新發展的國家戰略。其后又先后發布《振興美國制造業框架》（A Framework for Revitalizing American Manufacturing，2009年12月）、《加速美國先進制造業計劃》（Accelerating U.S.Advanced Manufacturing，2014年10月），并先后制定《恢復就業鼓勵雇傭法案》（Hiring Incentives to Restore Employment（HIRE）Act，2010年3月）、《制造業促進法案》（Manufacturing Promotion Act，2010年8月）等法案。通過減稅、發展先進制造業、擴大出口、改善教育體系等措施，全面啟動“再工業化”進程。特朗普政府在執政伊始便將重振美國就業和增長作為首要經濟政策目標之一，并將發展制造業作為兌現競選承諾、回報選民的重要策略，發布《制造業就業倡議》（Manufacturing Jobs Initiative，2017年1月），同時實施大規模減稅政策，鼓勵美國跨國企業回遷海外生產部門或增加在美投資。執政兩年來，特朗普政府通過實施貿易保護、控制移民、加強基礎設施建設等政策，全面延續美國“再工業化”戰略目標。

3.“再工業化”政策與職業教育發展

奧巴馬和特朗普執政時期，美國“再工業化”政策雖然在具體措施上存在差異甚至出現南轅北轍的狀況（如自由貿易問題、產業發展政策等），但其核心思想在于發展和強化美國制造業，推動和保持美國制造業在全球的領先。在這一過程中，職業教育起著不可忽視的作用，并受到美國政府的高度重視：一方面，制造業的發展，特別是先進制造業的發展，離不開高素質技術技能人才；另一方面，接受技能教育和技能培養的高素質技術技能人才，是支撐制造業發展和繁榮的重要保障。從總體上看，在奧巴馬的兩屆任期內，啟動和促進了美國職業教育的全面改革：一方面扭轉美國民眾對職業教育的歧視；另一方面發揮職業教育在提升產業工人技能、促進就業方面的作用，服務美國“再工業化”的政策選擇。特朗普執政后，極力宣揚“美國優先”及“用美國人、買美國貨”，在繼續鼓勵美國制造業發展的同時，也對美國職業教育發展給予高度關注，特別是于2018年7月制定的《加強21世紀職業與技術教育法》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），更預示著美國職業教育將面臨新的變革性發展。

二、戰略選擇：職業教育成為保持美國全球領導力的重要內容

面對“再工業化”政策的強化與調整，美國政府不斷提升職業教育在國民經濟發展中的地位，并將其作為發展制造業、推動經濟復蘇和持續增長、提升國家競爭力的重要措施，以確保和維護美國在全球的領導力。

1.職業教育地位的全面提升

在后工業化時代，伴隨著金融服務業等行業的繁榮，美國公民普遍把接受普通教育特別是學術教育作為第一追求，職業教育在美國教育體系中的地位不斷下降。雖然經過多次教育改革，美國普通教育與職業教育的相融合趨勢不斷加強，但據統計，美國綜合中學中有43%的學生進入學術科（Academic concentrators）學習，33%的學生進入普通科（Nonconcentrators）學習，只有24%的學生進入職業科（CTE concentrators）學習，進入社區學院等教育機構接受職業教育成為受人歧視的“二等教育”[3]。面對“再工業化”的戰略選擇，美國政府通過多種形式為職業教育正名。2010年10月，奧巴馬政府首次把全美社區學院峰會的召開地點放在白宮，全力為主要開展職業教育的社區學院系統搖旗吶喊，并毫不回避其社區學院的學習經歷；2011年美國就業與競爭力委員會發布《美國經濟復蘇路線圖》研究報告，把加強職業教育確立為重振美國經濟的首要措施之一；特朗普政府從2017年開始首次將每年的7月17日定為美國制造日，大力開展職業教育宣傳活動，積極展現職業教育在增加公民就業機會和收入方面的作用，力圖改變民眾對職業教育的傳統認知，提升職業教育在國民教育體系中的地位。

2.STC理念的全面深化和應用

在國際金融危機后，面對“再工業化”進程的實施，“從學校到生涯”（STC）理念逐漸成為引領美國職業教育的主流導向，終身職業教育逐漸成為指導美國職業教育改革和發展的核心理念。從政治上看，隨著美國政壇保守主義勢力的興起，確保美國全球領導力和爭取“鐵銹地帶”的選票成為美國執政者的現實選擇，而STC理念從經濟策略上正切合這一政治訴求。隨著“再工業化”的推進，美國經濟面臨著既有優勢先進制造業對高學歷高素質人才的需求，也迫切需要掌握新職業技能的人才支撐對傳統工業領域的升級改造，二者的共同之處在于要求從業者有較高的知識儲備和技能，同時要具有較強的學習能力，能實現知識和技能的不斷優化，而這正是STC理念的核心思想。從職業教育的現實操作層面看，國際金融危機后，美國聯邦政府和地方政府均在STC理念的指導下開展了一系列職業教育改革。特朗普政府制定的《加強21世紀職業與技術教育法》，將進一步展現和加強STC理念在美國職業教育領域的廣泛影響。

3.職業教育導向的全面調整

面對“再工業化”的人力資源需求，美國政府在職業教育導向上逐漸強化國家戰略導向，力圖實現公民個人發展目標與國家戰略決策的統一，不斷增強職業教育改革的吸引力和內生動力，從根源上提升職業教育發展水平。突出表現在作為施政方針的總統年度國情咨文中，無論是奧巴馬政府還是特朗普政府，均把職業教育放在重要位置。如奧巴馬在2012年度國情咨文中提出：“我在此吁請社會各界人士與我共同努力，大力推進校企聯合，為美國勞動力市場再多輸送200萬技能人才。”[4]特朗普在首次國情咨文中也提出：“未來，我們將投資建設更好的職業學校，讓我們未來的工作人員可以學習手藝，發揮他們的全部潛力。”[5]無論是奧巴馬政府打造現代職業教育體系的努力，還是特朗普政府制定的《加強21世紀職業與技術教育法》，在美國參眾兩院的民主共和兩黨中受到廣泛認可，都充分印證和預測了美國職業教育發展改革的導向：圍繞鞏固和增強美國經濟強勁復蘇成果，改革和建立可持續、覆蓋公民職業生涯全過程、具有競爭力的職業教育體系，以服務“再工業化”政策，提升和確保美國在全球的領導力。

4.更加詳盡的職業教育支持政策

因美國國會的制約，奧巴馬政府并未修訂《帕金斯法案》等涉及職業教育核心內容的相關法律，也未出臺新的涉及職業教育改革發展的重大法案，主要通過行政命令或政策指導的方式，支持職業教育發展。2009年7月，奧巴馬政府公布了“攀登頂峰”（Race to the Top）的教育綜合改革計劃，對教育資源進行全面的優化改革，對職業教育的評價導向產生了重大影響[6]。2012年美國教育部制定《美國職業和技術教育改革藍圖》，明確聯邦政府必須大力發展的職業和技術教育項目。同時，奧巴馬政府還通過“美國畢業計劃”“貿易調整援助社區學院計劃”等政策，加強對社區學院的資金支持，不斷鞏固和提升社區學院在美國職業教育體系中的重要地位。特朗普執政以來，把最重要的教育改革放在職業教育領域，將《加強21世紀職業與技術教育法》作為《2006年柏金斯職業及技術教育促進法》（Perkins Vocational and Technical Education Act of 2006）的延續，每年提供10億美元支持各州發展職業教育，進一步增強各州發展職業和技術教育的自主權。特朗普在簽署該法案時表示：“自國會批準上一項帕金斯法案已經過去了十二年，這十二年來經濟迅猛發展，并且日益依賴于科學、技術、工程和數學（STEM）方面的知識與技術。在伊萬卡·特朗普的帶領下，白宮不遺余力地確保這項法案的通過，以便給學生和工人們提供必要的職業培訓，幫助他們在二十一世紀的行業競爭中獲得優勢。”[7]

三、路徑優化：美國職業教育的全面改革

盡管學界對美國“再工業化”的具體措施評價不一，但“再工業化”進程的推進客觀上對美國職業教育產生了深刻影響，特別是促使美國職業教育的現實發展路徑出現了新動向。

1.職業教育體系不斷優化

伴隨著“再工業化”戰略的實施，美國職業教育的地位不斷提升，職業教育體系也不斷得到優化。在中等職業教育方面，通過實施以科技數學工科教育（STEM）運動為核心的“教育與職業溝通工程”，催生了一大批新興科技數學理工類特色教育中學，促進了以“職業準備”為目標的STEM運動與中小學教育的深入融合，提升了中等職業教育的質量，并為實施高等職業教育和技能更新培訓奠定了基礎；在高等職業教育方面，實施社區學院改革，以社區學院所在地的經濟發展需要和企業的用工需要為導向，不斷優化學校的課程設計、教學模式，積極服務“再工業化”相關產業優化升級；在技能更新教育方面，由政府支持的國家和地方職業教育機構開展轉型培訓，不斷提高產業工人的工作技能，如美國國家標準和技術協會（NIST）建立的制造業擴展伙伴關系（MEP）、由勞工部就業和培訓管理處（DOL/ETA）建立的公私合作伙伴關系。中等職業教育、高等職業教育和技能更新教育三個方面的教育體系相互依托、互相銜接，形成了當前美國完整規范的職業教育體系，為美國“再工業化”政策提供有力的人力資源支撐。

2.校企合作機制不斷創新

相較于德國“雙元制”為代表的模式，校企合作一直是美國職業教育中的短板。因此，美國政府在大力鼓勵企業在美投資建廠的同時，不斷增強企業在職業教育中的作用，通過緊密的校企合作，在為企業提供高素質技術技能人才支持其發展的同時，也能在最大程度上降低社會失業率。奧巴馬政府通過利用聯邦政府資金，鼓勵各州職業教育機構加強與本地區企業的合作，在此項措施激勵下，全美有100余家社區學院與企業開展的合作項目得到聯邦政府資助；通過由教育部、勞工部、商務部等部門組成的“為美國未來奠定技能之基聯盟組織”，推動校企合作項目和教育聯合體的發展，并形成包括全美制造業聯合會與全美社區學院合作開展職業技能培訓及認證等大型校企合作項目。特朗普執政后，利用其從商經歷，在職業教育的校企合作中大力推行學徒制模式，結合行政機構的簡政放權，推動行業協會、工會和第三方培訓組織共同制定學徒制培養標準，進一步放寬對相關工作審批，以期盡快實現從學徒制培養模式中獲益。

3.財政支持政策更加靈活

國際金融危機后，配合“再工業化”政策的實施，在以財政政策支持職業教育方面，美國政府展現了更高的靈活性，核心是以聯邦財政資金為引導，推動美國職業教育教學體系的不斷完善和教學質量的不斷提升，從而保障職業教育受教育者的職業競爭力和未來發展潛力。在中等職業教育改革和社區學院改革中，奧巴馬政府均實施競爭性撥款計劃，要求各州政府和地方職業教育機構按照核心州立標準（Common Core State Standards）全面實施改革，并通過績效管理評估各項目的改革成效，以評估結果作為劃撥財政資金的依據，同時要求各州政府提供相應的財政資金補貼，有效放大了聯邦政府10多億美元職業教育預算資金的利用成效。在職業教育領域，特朗普政府更加注重地方政府的作用，更加注重職業教育與本地區產業發展的融合。特朗普政府雖然在《加強21世紀職業與技術教育法》中將聯邦政府對職業教育的扶持資金預算進行了小規模的壓縮，但同時也放寬了奧巴馬政府對職業教育改革的約束，允許各州自行設定本州的職業教育績效目標。另外，該法案保留了對各州職業教育的績效評估，以作為劃撥聯邦財政扶持資金的依據。

4.注重發揮職業教育的“綜合效應”

在政治效應方面，作為共和黨人的特朗普能競選成功，很大程度上得益于“鐵銹地帶”選民的鼎力支持。這一部分選民主要是男性白人，往往未受過高等教育，缺乏一技之長，因而并未從奧巴馬政府的振興先進制造業戰略計劃中獲益。在特朗普就任總統后，力圖通過大力發展職業教育，提升產業工人的技術技能，使其能盡快擺脫失業困境或能取得更高的報酬，以便兌現競選承諾，試圖為競選連任“鞏固票倉”。在社會效應方面，美國學者的實證研究證明，公民接受包括職業教育在內的教育時間，與個體就業機率、年均收入呈現正相關，與不健康生活方式、犯罪機率呈現負相關。如卡特萊爾等通過數據分析發現，在控制外在變量后，學生受教育年限每增加1年，減少吸煙的概率增加3個百分點，降低肥胖的概率增加1.4個百分點，減少飲酒的概率增加1.8個百分點；朗格布通過數據分析發現，高中畢業生因犯罪進入懲教部門的幾率為1.8%，而社區學院畢業的副學士學位持有者僅為0.5%[8]。因此，無論是標榜注重社會福利的奧巴馬政府，還是強調個人權利優先的特朗普政府，面對國際金融危機后美國現實的社會經濟狀況和政治生態，均高度重視發揮職業教育的“溢出效應”，以緩和社會矛盾，并拉攏不同的投票群體。奧巴馬在其任期內數十次參觀各類職業教育機構，稱社區學院是美國教育系統的“無名英雄”（unsung heroes）。特朗普在首次國情咨文中多次提到就業與培訓方面的政策，鼓勵對在職教育和再就業培訓的投資，將技能培訓作為發展美國經濟的優先考慮事項，并推動“帕金斯法案”在時隔12年之后的再次修訂和延續。

四、美國職業教育發展對我國職業教育改革的啟示

改革開放以來，我國職業教育得到了長足發展。目前，我國職業教育已開設1 000多個專業，近10萬個專業點，基本覆蓋了國民經濟的各個領域，建成了世界上規模最大的職業教育體系，職業教育年均向社會輸送1 000萬畢業生，就業率保持在90%以上[9]，在現代制造業、戰略性新興產業和現代服務業等領域，一線新增就業人口中70%以上來自于職業院校[10]。但與發達國家相比，與建設現代化經濟社會體系、建設教育強國的要求相比，我國職業教育還存在體系建設不夠完善、制度標準不夠健全、校企合作動力不足、辦學和人才培養質量水平參差不齊等問題。隨著我國經濟社會進入新的發展階段，產業升級和結構調整不斷加快，各行各業對高素質技術技能人才的需求越來越迫切。梳理美國“再工業化”政策實施以來職業教育改革發展的新趨勢，對于立足中國國情，辦好人民滿意的現代化職業教育具有重要的啟示。

1.建立健全支撐職業教育發展的政策法規

美國職業教育發展史，在一定意義上就是美國職業教育法治化不斷發展和完善的歷史。分析“再工業化”階段美國職業教育，突出的特點是職業教育理念的法治化，相關的法律、法規和政策根據社會經濟發展狀況不斷進行調整優化，并充分支撐和保障職業教育發展。《中華人民共和國職業教育法》自公布實施以來，尚未進行過修訂。當前我國正處于城鎮化后期與工業化后期，雖然在國家發展規劃、教育發展規劃中均有對職業教育發展改革的部署，如先后頒布《關于加快發展現代職業教育的決定》 《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018）》 《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2020）》等指導職業教育改革發展的政策文件，但作為職業教育領域的專項法律，《中華人民共和國職業教育法》的修訂和完善已是迫切的現實需要。通過對《中華人民共和國職業教育法》的修訂和完善，總結我國職業教育改革發展中的成熟做法，借鑒發達國家的先進經驗，著眼于服務建設現代化經濟體系和更高質量更充分就業需要，完善職業教育和職業培訓體系，以法律條文的形式，進一步增強和保障職業教育在國民教育體系中的重要地位；從頂層設計上明確我國職業教育的發展理念、改革方向及保障措施，明確職業教育辦學主體資格、條件、法律地位、權利義務及職責、退出機制及獎懲措施等基本問題[11]。這既是推動職業教育不斷發展的法律保障，也是指引和深化職業教育改革的重要措施。

2.積極倡導和踐行“終身職業教育”“終身職業學習”“終身職業發展”的理念

在職業教育培養理念上，當前我國職業教育還是“就業導向”，這是基于我國經濟社會發展階段作出的現實選擇。伴隨著后工業化時代的到來，以及供給側結構性改革的深入，我國經濟結構將發生重大變化，第一、第二、第三產業間的結構調整及各產業內部結構升級將同時存在，對高素質技術技能人才的需求將呈現數量上與結構上的同步調整提升。面對經濟高質量增長對高素質技術技能人才的需求，迫切需要進一步更新職業教育理念，學習借鑒美國STC理念下的先進經驗，通過多樣化的職業教育主體、教育形式，把職業教育貫穿于公民教育的全過程、公民發展的全過程，牢固樹立“終身職業教育”“終身職業學習”“終身職業發展”的理念，聯合行業協會、企業組織，廣泛開展形式多樣、緊貼就業需求、長短期相結合的職業技能培訓，充分發揮職業教育機構的優質教學資源，最大限度地釋放職業教育的“外溢效應”。在職業教育發展理念上，轉變以政府為主舉辦職業教育的格局，逐漸向政府統籌管理、社會多元化辦學的格局轉變，由追求規模擴張向提高發展質量轉變，由參照普通教育辦學模式向專業特色鮮明的技術技能教育轉變，為促進經濟社會發展和提高國家競爭力提供人力資源支撐。在職業教育體系上，合理布局中等職業教育、高等職業教育、高層次技術技能人才培養體系，不斷提高中等職業教育發展水平和覆蓋面，使城鄉勞動力能至少接受中等職業教育；不斷提升高等職業教育質量，大力推進內涵建設，培養服務區域發展的高素質技術技能人才；不斷完善高層次技術技能人才培養體系，優化學歷教育與培訓并重的現代職業教育體系，暢通技術技能人才成長渠道，形成覆蓋公民職業發展全過程的職業教育體系，從而源源不斷地為經濟社會發展提供高素質技術技能人才。

3.持續深化職業教育教學體制改革

充分學習借鑒美國推進社區學院改革發展的有益經驗，發揮高等職業教育在職業教育乃至整個教育體系中的重要作用。當前亟待解決的是高等教育中職業教育與學術教育的隔閡問題，通過學分互認、專業共建等方式，暢通職業教育與學術教育的人才雙向流動渠道，真正構建有利于人才成長的“立交橋”。同時借鑒美國職業教育“學歷證書+專業能力證書”的模式，通過行業協會、學校和第三方專業組織的合作，廣泛實施學歷教育加專業證書培養的復合型教育，鼓勵職業院校學生在接受學歷教育、獲得學歷證書的同時，結合專業教學和個人發展愿景，積極參加專業技能考試，取得多類專業能力證書，夯實學生可持續發展基礎，拓展就業創業本領。此外，以“雙師”型教師隊伍建設為核心，做好教師培養工作，打造具有扎實理論功底、較強技術技能、綜合素質過硬的職業教育教師隊伍，為職業教育改革發展提供保障；積極適應“互聯網+職業教育”的新形勢，充分運用現代信息技術改進教學方式方法，推進虛擬工廠等網絡學習空間建設與應用；借鑒績效管理理念，開展對職業教育成果的績效評估，不斷提高職業教育資源的綜合利用效率。

4.加強職業教育專業教學標準建設

經過近年來的持續努力，我國職業教育專業教學標準建設工作已取得豐碩成果，已基本形成以專業目錄為基礎，以公共課課程標準和專業教學標準為核心，以頂崗實習標準、儀器設備標準為保障，各地各校落實文件為補充，橫向聯動、縱向貫通、各方協同的中高職銜接的職業教育國家標準體系。應借鑒美國“核心州立標準改革”做法，把標準化建設作為統領職業教育發展的突破口，充分發揮專業教學標準建設在職業教育教學中的基礎性作用，按照專業社會與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接的要求，不斷建立和完善職業教育的標準專業體系、教學體系、評估體系。同時鞏固和發展國務院教育行政部門聯合行業制定的國家教學標準，職業院校依據國家教學標準自主制定人才培養方案的工作格局；探索通過政府購買等方式，委托職業教育指導咨詢機構開展教育質量指導、考核和評估，積極為職業教育立法、政府部門決策提供調研服務和政策咨詢。此外，通過專業機構、專業人員，全面提升職業教育標準化建設水平，保障職業教育辦學質量穩步提升，形成符合市場需求、兼顧理論與實踐、切合職業發展規律的課程體系和教學體系，穩步提升職業教育人才的培養質量。

5.不斷深化產教融合與校企合作

就一定意義而言，產教融合與校企合作是推動和服務職業教育發展的核心動力。進一步放寬和鼓勵多種主體參與職業教育，鼓勵各類企業通過自主設立職業教育機構、聯合辦學、設置訂單班等形式，深度參與職業教育的全鏈條和全流程，并加強對企業興辦職業教育的金融、財稅等綜合政策支持；深入推進產業鏈與職業教育專業設置、教育教學的無縫對接，全面提升職業教育與產業發展的契合度，將職業教育融入產業發展與職業發展的全周期；積極總結和推廣學徒制辦學的成功經驗，大力推進校企合作在合作范圍、合作內容、合作導向上的全面擴展，不斷豐富校企合作育人的路徑；探索建立產教融合型企業認證制度，加強對相關企業的綜合保障和扶持力度，進一步推廣職業教育集團（聯盟），擴大優質職業教育資源的綜合利用。