我國高校預(yù)算管理中的問題及改善策略分析

劉琦

摘 要：按照預(yù)算管理工作的先后流程順序，分別從預(yù)算管理思路、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算的后期評價和考核等方面將我國高校預(yù)算管理工作的一些問題擺出來，同時說明這些問題的原因，并給出解決建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算；高校；管理；建議

如何管理我國高校愈加龐大的預(yù)算規(guī)模，如何在高等教育辦學(xué)經(jīng)費不足的情況下提高我國高校的辦學(xué)質(zhì)量，都促使我國高校正視預(yù)算管理工作作用，提高預(yù)算管理工作水平。

我國高校預(yù)算管理存在的問題

本文所述的高校預(yù)算管理主要是指高校財務(wù)預(yù)算管理，它是高校預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，可以將其定義為高校按照自身戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，制定一定時期內(nèi)的經(jīng)濟活動計劃，并最終通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對高校自身經(jīng)濟活動進行評價、監(jiān)督和修正的綜合機制。

1.預(yù)算管理思路上的問題及分析

部分高校的預(yù)算管理工作存在強烈的“時效性”，僅考慮當(dāng)前會計年度的計劃，缺乏延續(xù)性，致使前后預(yù)算管理工作思路不一致，預(yù)算管理工作中存在“短視”行為。例如：高校在資金投入上盲目跟風(fēng)，內(nèi)部預(yù)算資金安排雜亂無章等。其問題成因主要是這些高校缺乏明確的發(fā)展計劃，導(dǎo)致學(xué)校的預(yù)算管理無法與學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合，從而出現(xiàn)預(yù)算管理僅僅滿足于切塊式的分配，使得高校預(yù)算與自身的戰(zhàn)略發(fā)展相脫節(jié)[1]。

2.預(yù)算編制方面的問題及分析

部分高校的預(yù)算編制工作存在預(yù)算編制效率低下，準(zhǔn)確性差，造成預(yù)算編制過于松弛[2]，直到預(yù)算執(zhí)行過程中才發(fā)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)與實際情況相差過大。其問題成因主要是預(yù)算編制缺乏完善的預(yù)算編制體系，預(yù)算編制主體單一，預(yù)算編制缺乏部門間的配合和良好的溝通協(xié)調(diào)機制，不僅對整個學(xué)校的預(yù)算需求合理性缺乏科學(xué)判斷，而且更難以對預(yù)算編制數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性進行把握，還缺乏完整的預(yù)算編制審核制度，不能對整個學(xué)校預(yù)算編制的合理性進行驗證，嚴(yán)重影響預(yù)算在后期執(zhí)行中的效果，甚至導(dǎo)致預(yù)算與決算的脫節(jié)。

3.預(yù)算的執(zhí)行和控制方面的問題及分析

部分高校在預(yù)算執(zhí)行中隨意性很大，預(yù)算頻繁調(diào)整和變更，甚至出現(xiàn)預(yù)算管理僅僅停留在編制階段，完全沒有預(yù)算控制的概念，預(yù)算的編制和執(zhí)行完全脫節(jié)。這樣往往會出現(xiàn)臨時性支出過于頻繁，決算報表反映的數(shù)據(jù)與預(yù)算報表的數(shù)據(jù)和內(nèi)容差異過大等情況。其成因主要是缺乏必要的預(yù)算監(jiān)督和問責(zé)機制，預(yù)算編制準(zhǔn)確與否無所謂，預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性約束。

4.高校預(yù)算的后期評價和考核方面的問題及分析

部分高校往往在當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行工作完成時，就結(jié)束了預(yù)算管理工作，既不對當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)，更不對預(yù)算執(zhí)行效果進行分析和測評，即使對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行評測，其手段和方法也比較落后，往往導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題無法歸納、提煉和解決，預(yù)算管理水平低下。其成因主要是預(yù)算管理體制不健全，缺乏完整的預(yù)算執(zhí)行評價考核體系，缺乏必要的獎懲機制。

我國高校預(yù)算管理相關(guān)問題的改善建議

1.提高高校預(yù)算管理的戰(zhàn)略地位

第一，把握預(yù)算管理整體體系，服務(wù)高校發(fā)展全局。高校要明確自身的辦學(xué)思路，將預(yù)算管理工作思路與自身戰(zhàn)略發(fā)展同步，確定預(yù)算管理的長期方向；同時，預(yù)算管理體系要服務(wù)和配合高校本身的長遠(yuǎn)發(fā)展。

第二，管理為重，立足高校長遠(yuǎn)發(fā)展。高校在預(yù)算管理工作中必須強調(diào)管理職能。高校預(yù)算管理不是一年、兩年的短期行為，而是與高校長遠(yuǎn)規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)的管理工作。只有與高校整體戰(zhàn)略相結(jié)合，預(yù)算管理工作才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能不斷完善和提高相關(guān)的管理水平和效率。因此，預(yù)算管理工作不能只看短期利益，要從長遠(yuǎn)角度來進行相關(guān)的工作。

2.做好高校預(yù)算編制中的目標(biāo)確定、編制數(shù)據(jù)采集匯總和審核等環(huán)節(jié)

第一，結(jié)合學(xué)校發(fā)展整體戰(zhàn)略，進行預(yù)算管理規(guī)劃。高校預(yù)算管理涉及到整個學(xué)校的各項工作，可以看作是高校工作計劃的集中反映。因此，在預(yù)算編制前高校首先要做的就是在學(xué)校整體戰(zhàn)略和規(guī)劃下確定預(yù)算目標(biāo)，并做好相關(guān)的普及工作，如此使各部門甚至教職員工個體對學(xué)校的規(guī)劃和發(fā)展方向有比較清晰的理解，也促使高校各方面、各部門的相應(yīng)工作計劃可以主動配合學(xué)校整體工作。只有這樣，才能反映出高校的工作重心和經(jīng)費投入的方向和重點，為后期的高校預(yù)算編制做好鋪墊工作。

第二，各方協(xié)作，保證預(yù)算工作順利進行。高校預(yù)算是學(xué)校層次的關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)，并非一個部門或者部分部門的工作[3]。因此，預(yù)算管理工作從編制開始就是高校各部門共同的任務(wù)，高校應(yīng)由學(xué)校各相關(guān)職能部門人員組成專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制數(shù)據(jù)采集工作，對預(yù)算編制的合理性、有效性進行把握，避免出現(xiàn)預(yù)算編制的松弛，確保預(yù)算編制的高效，從而可以推動后期預(yù)算執(zhí)行等工作的順利開展。

第三，早編、細(xì)編預(yù)算。高校預(yù)算的編制必須提前進行[4]，充足的準(zhǔn)備時間可以讓預(yù)算編制部門對各項收支情況測算更全面、更詳細(xì)，這樣才能保證預(yù)算數(shù)據(jù)與“一上”數(shù)據(jù)的一致性，從一定程度上避免上報財政預(yù)算與高校校內(nèi)預(yù)算不一致。尤其是高校專項經(jīng)費的預(yù)算編制，則更應(yīng)早做準(zhǔn)備，不僅僅指時間上的早，而是從編制模式上需要提前準(zhǔn)備，建立開放式“項目庫”的管理模式，各部門、個人申報的專項經(jīng)費需求通過前期的預(yù)算編制機構(gòu)進行初審、專家的論證后，分門別類及時納入項目庫進行管理。

第四，充分利用現(xiàn)代化的信息手段。一方面，保證預(yù)算數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性；另一方面，也可以提高預(yù)算管理的效率，使得預(yù)算數(shù)據(jù)的匯總準(zhǔn)確呈現(xiàn)，且前后對比更加直觀，先進的信息手段必將帶來預(yù)算管理的高效。

第五，適當(dāng)進行創(chuàng)新性嘗試。由于每種編制方法各有優(yōu)缺點，也各自適應(yīng)不同的情景，不能完全地將預(yù)算編制固定為一種，而是應(yīng)該根據(jù)高校不同業(yè)務(wù)內(nèi)容，將高校的工作分為不同的種類和情況，不同的分類采用不同的預(yù)算編制方法。例如：高校的一些經(jīng)常性、固定性的工作，水、電、暖等開支，其預(yù)算編制則可采用增量預(yù)算；隨著整體高校預(yù)算管理水平的提高，不論是水、電、暖等固定性工作的增量預(yù)算編制，還是專項經(jīng)費的零基預(yù)算法編制都可以配合滾動預(yù)算編制方法形成混合型的高校預(yù)算編制方法，這樣既可以發(fā)揮不同預(yù)算編制方法的優(yōu)點，也可以提高預(yù)算管理工作在編制環(huán)節(jié)與高校長期規(guī)劃相匹配。

第六，強調(diào)預(yù)算編制的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。預(yù)算編制的各項指標(biāo)需要進行細(xì)化分解，不僅僅保證預(yù)算編制的依據(jù)，并且對于后期預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性，乃至預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析等環(huán)節(jié)都有重要的意義。只有精細(xì)化的管理，才能從更細(xì)節(jié)的方面來判斷預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和合理性，才能盡可能地避免預(yù)算的松弛。應(yīng)該盡可能地將高校經(jīng)費支出中可以量化的標(biāo)準(zhǔn)制定出來，通過這些標(biāo)準(zhǔn)精確計算出預(yù)算編制中的很多指標(biāo)，從而提高預(yù)算編制的效率和準(zhǔn)確性，并在一定程度上推動高校進行成本費用方面的核算。

3.加強高校預(yù)算的執(zhí)行和控制工作

第一，建立嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督審計機制。成立專門的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和審計機構(gòu)，加強預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制，定期對校內(nèi)教職員工公布預(yù)算執(zhí)行情況等，確保發(fā)揮公眾和輿論的外部監(jiān)督制約，避免腐敗現(xiàn)象的滋生，用不斷完善的預(yù)算監(jiān)督機制來促進高校良性發(fā)展。

第二，建立嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整制度，強化預(yù)算約束功能。若出現(xiàn)因高校內(nèi)外部環(huán)境改變或者其他無法預(yù)知的因素必須對預(yù)算進行調(diào)整的情況，應(yīng)堅持“凡支出必有預(yù)算，無預(yù)算不得支出”的原則，嚴(yán)格按照建立好的預(yù)算調(diào)整制度所規(guī)定的流程和審批權(quán)限進行，預(yù)算調(diào)整的審批機構(gòu)同預(yù)算編制及預(yù)算監(jiān)督一樣，必須是由不同專業(yè)和部門組成專門機構(gòu)。只有這樣，才能對預(yù)算調(diào)整的合理性和合規(guī)性進行判斷和決定，從而嚴(yán)格維護預(yù)算的嚴(yán)肅性，這也同時可以促使各部門對下一年預(yù)算編制的重視和完善。

第三，明確預(yù)算執(zhí)行進度督促機制，建立預(yù)算執(zhí)行的經(jīng)濟責(zé)任制。預(yù)算執(zhí)行的進度和執(zhí)行效果相關(guān)責(zé)任必須落實到部門、落實到個人，將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任與部門下一年度預(yù)算額度以及相關(guān)個人的工作考核甚至收入掛鉤。只有這樣，才能在一定程度上改變高校預(yù)算執(zhí)行率差的問題，才能切實保證預(yù)算執(zhí)行的真實性、有效性，避免預(yù)算執(zhí)行中的松弛現(xiàn)象。

第四，提前做好預(yù)算的“預(yù)批復(fù)”工作。由于受財政部門“二上二下”預(yù)算編制程序的影響，高校預(yù)算批復(fù)下達各部門的時間多在每年4月份甚至更晚的時間，這是對預(yù)算執(zhí)行效率非常不利的影響因素。高校應(yīng)在財政部門預(yù)算“一下控制數(shù)”下達時，按照控制數(shù)的規(guī)模結(jié)合自身事業(yè)收入和其他收入形成下一年度預(yù)算總體規(guī)模[4]，提前對各部門上報的預(yù)算進行“預(yù)批復(fù)”，以保證各部門可以及時開展各項工作，保證預(yù)算執(zhí)行的時效性。

第五，精細(xì)監(jiān)控，確保執(zhí)行。充分利用現(xiàn)代化信息手段，建立與預(yù)算編制工作配套的預(yù)算執(zhí)行管理信息平臺。利用信息平臺的計算手段和分析技術(shù)，對預(yù)算執(zhí)行的進度、預(yù)算執(zhí)行的詳細(xì)情況隨時進行查詢、掌握和反饋，隨時對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的異常進行分析，各預(yù)算執(zhí)行主體也可以通過信息平臺進行互動和及時溝通，保證預(yù)算執(zhí)行工作的高效，保證預(yù)算控制的精細(xì)化。

4.做好高校預(yù)算后期評價和考核工作

第一，建立完善的預(yù)算管理效果評價體系。從預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果效果、預(yù)算執(zhí)行差異度等各個方面，全方位地進行預(yù)算效果評價，保證預(yù)算評價的公正、合理、準(zhǔn)確，最終形成當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行評價報告，并對下一年的預(yù)算管理工作提出積極的改進意見。

第二，建立良好的預(yù)算管理考核激勵機制。建立完整的預(yù)算管理結(jié)果考核指標(biāo)，對各個預(yù)算執(zhí)行主體的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行全面考核，包括預(yù)算執(zhí)行進度是否達標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否良好等。對于預(yù)算執(zhí)行優(yōu)秀的主體給予必要的激勵，對于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不達標(biāo)的主體給予必要的懲罰，維護預(yù)算工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和公平性[5]，充分促進預(yù)算執(zhí)行主體的主觀能動性，保證預(yù)算管理工作水平提高。

第三，建立良好的預(yù)算評審機制。引入預(yù)算管理工作的外部審計機制，利用專業(yè)機構(gòu)定期對學(xué)校的預(yù)算管理工作各個環(huán)節(jié)進行審計，并出具相關(guān)審計報告，提出優(yōu)化意見，從第三方的角度對預(yù)算管理工作進行專業(yè)層面的總結(jié)和評價，從而保證高校預(yù)算管理工作始終保持良性發(fā)展，不斷提升高校預(yù)算管理工作水平。

結(jié)語

高校預(yù)算管理工作與高校良性發(fā)展息息相關(guān)，是影響高校命運的長期、復(fù)雜工程。不斷改進預(yù)算管理工作思路，不斷優(yōu)化預(yù)算管理工作手段，是高校預(yù)算管理應(yīng)堅持的態(tài)度。此外，及時更新信息化手段，推動預(yù)算工作的精細(xì)化管理也是我國高校需要提高和注意的重點。

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（作者單位：中國社會科學(xué)院大學(xué)財務(wù)處）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]