精準康復政策下殘疾人社會保障問題研究

丁海瑤 張揚 麥琪

摘要：“十三五”規劃是全面建成小康社會的最后一個五年規劃，殘疾人是全面小康社會的參與者與受益者，我國殘疾人總數在世界排名第一，殘疾人社會保障體系存在的問題更加嚴重。“殘疾人精準康復服務行動實施方案”的實施，象征著殘疾人康復事業已進入實質階段。本文研究“精準康復”對云南省少數民族地區殘疾人社會保障的影響，對“精準康復”政策的一系列內容進行簡單闡述，結合2016年至2017年“中國殘疾人事業發展統計公報”殘疾人康復數據進行研究分析，發現云南省存在殘疾人經濟貧困、康復需求尚未滿足、教育就業水平偏低以及“精準康復”行動目標尚未實現等問題，并針對各項問題提出合理建議。

關鍵詞：精準康復 殘疾人 社會保障

一、“精準康復”政策概述

（一）“精準康復”的定義與來源

1.“精準康復”的定義。“康復醫學”是一門以康復為目的，針對殘疾人或患者應用相關功能障礙的預防、診斷與評估、治療、訓練和處理的醫學學科。總的來說，它是有關幫助殘疾人及患者康復的學科。原以殘疾人為主要服務對象，是患者在身體、心理和精神上得到康復。基于“康復醫學”的定義內容，“精準康復”是指應用現代科學技術手段、傳統的康復評估和治療手段，以及根據患者的生活習慣與現有的治療數據，在專業的醫療和康復機構內對患者進行精準的康復評估、治療、管理以及轉介的過程。

2.“精準康復”的來源。第一，精準醫學。“精準醫學”是一種以個體化醫療為基礎的疾病預防與處置的新興方法。本世紀初，中國開始研究精準醫學，并于2006年首先提出了精準外科的觀點。2011年美國醫學界第一次提出了“精準醫學”的觀念。與美國主要針對個人病理特征進行治療不同，我國精準醫學主要關注的是對診療程序與臨床實踐的優化，針對每一個病患的具體狀況，精確的選擇并應用診治辦法。精準醫學的重點不在于“醫學”，而在“精準”。

第二，精準扶貧。精準扶貧是針對不同貧困地區與不同貧困形勢的農戶，地方政府優化與整合扶貧資源，采取科學有效的方法實施精準援助的扶貧方式，保證扶貧效果體現到每村每戶。2013年11月，習近平總書記考察湖南湘西并作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，這是“精準康復”概念的首次提出。2015年1月，習近平總書記將云南定為新年首個考察地點，總書記強調要想實現貧困人口到2020年如期脫貧的目標，就要深入實施精準扶貧戰略，全力打好扶貧開發攻堅戰。

第三，社區康復。社區康復是一種以社區為中心開展殘疾人康復工作的康復方式和制度。與傳統實行的“醫院康復”完全不同。世界衛生組織、聯合國教科文組織、國際勞工組織于2004年對社區康復做出以下解釋。社區康復是“為受傷病人及殘疾人康復、機會均等、減少貧困和融入社會的一種社區發展戰略”，需要“通過受傷病人以及殘疾人自己、他們的家庭、社區、組織、及相關的政府和非政府衛生，教育、職業、社會和其他服務的共同努力”，以促進社區康復項目的完成。這一觀點完全反映了社區康復方法從提供服務到社區發展的轉變。

（二）“精準康復”的內容與目標

“精準康復”是在政府統一的指揮領導下，通過殘聯、扶貧辦等相關部門協調行動的。以社區為中心組建殘疾人精準康復服務小組并為每個小組配備一名社區康復調查員。該小組負責篩選符合條件的醫療機構或組織作為康復機構以滿足各類殘疾人的康復需求，為有康復需求的殘疾人建立康復檔案并量身制定康復治療方案。通過開展針對殘疾人“精準化”的康復服務行動，使我國到2020年接受基本康復服務的殘疾人比例達到80%以上。

二、精準康復政策對殘疾人社會保障的意義

（一）社會層面

殘疾人社會保障問題是完善我國社會保障體系過程中不可忽視的一部分。發展殘疾人社會保障事業，不僅是促進公平正義、幫助殘疾人共享社會發展成果的重要措施，而且對維持社會穩定，促進社會經濟協調發展具有重要意義。

“精準康復”方案的提出意義重大，首先將對殘疾人康復的認識提升到一個新臺階，是一個全民參與、政府負責的系統工程;其次，“精準康復”全面融合現代的康復理念，對殘疾人康復事業的整體提升產生推動作用，更加使社會力量參與康復事業獲得更大空間;此外，“精準康復”的實施使殘疾人社會保障問題受到來自社會的廣泛關注，解決殘疾人的社會保障問題不僅有利于加快實現全面小康社會，使每一位殘疾人不掉隊，也有利于國家社會保障局、殘疾人聯合會等部門對現行殘疾人社會保障政策的規模劃定、標準制定、資金劃撥等內容的整改與完善，促進全體人民共建共享小康社會。

（二）個人層面

“精準康復”方案為有康復需求的殘疾人進行需求評估、建立康復檔案、提供康復專業評估并根據結果針對每一位殘疾人量身制定康復治療方案。這一措施一方面優化了殘疾人的康復訓練效果，同時也提高了康復服務效率。

“精準康復”方案規定殘疾人接受醫療康復服務應按有關規定由城鎮職工和城鄉居民大病保險、醫療救助、基本醫療保險等支付，殘疾人康復專項經費和其他經費用來支付其他還沒有被納入基本醫療保險范疇的服務。在康復經費上的優惠減免在一定程度上減輕了殘疾人家庭的經濟負擔，同時也提高了殘疾人自身對康復的積極性。

三、云南省殘疾人社會保障現存問題及建議

（一）云南省殘疾人社會保障現存問題

殘疾人是在社會中需要特別照顧與特別關注的群體。在實現全面建成小康社會的過程中，殘疾人既是受益者也是重要的參與者。因此殘疾人事業的發展是實現這一宏偉目標過程中必不可少的環節。當今經濟發展及物質生活滿足的條件下，國家更加注重殘疾人群體的發展。

而云南省地處祖國大陸邊界，少數民族眾多，其殘疾人事業的發展受經濟、文化、地理位置等多重因素的影響，發展十分緩慢。具體表現為以下幾點：

1.殘疾人經濟貧困顯著。脫貧致富奔小康是我國國民發展的一個重要目標，雖然云南大部分家庭人均收入已達到小康水平，家庭生活富裕，幸福美滿，但局部的小康不是真正的小康，在經濟發展達到一定水平后特殊群體得到大家廣泛關注，根據資料顯示云南省殘疾人在經濟方面享受的社會救濟主要形式為現金補貼、費用補助以及稅收優惠等。但是由于殘疾人在醫療上的支出較正常家庭來說較高，且由于身體缺陷，患病或者發生意外的可能性較大等原因，造成現有的經濟補貼無法滿足他們的需要。由于殘疾人在醫療、康復、教育等方面的開支較大，造成了殘疾人家庭經濟狀況普遍較差。加上少數殘疾人家庭沒有收入僅靠每月幾百元的低保金艱難度日，溫飽問題尚未根本解決。總體而言，與云南省人均收入、全國殘疾人人均收入相比，全省城鄉殘疾人家庭人均收入水平偏低。目前，在云南省仍有超過60萬名殘疾人尚未擺脫貧困，占云南省全部殘疾人數量的21.9%，此外，還有超過90，000名殘疾人生活艱難，需要采取特殊的政策措施，以推進殘疾人小康進程。因此殘疾人脫貧任務還十分艱巨。

2.殘疾人康復需求未得到滿足。由于云南省是一個多民族地區，地理位置偏僻、自然條件差、人口分散，導致殘疾人事業城鄉區域發展不平衡，并且在國家公布的665個國家扶貧開發工作重點縣的名單中，云南省占73個，可見客觀存在的地理因素和經濟因素將會直接影響殘疾人的生活狀況以及康復狀況。

根據《2016年云南省殘疾人事業發展統計公報》顯示，截止2016年底，社區康復服務工作范圍已覆蓋11個市轄區和110個縣（市）。已有殘疾人康復機構204個。全省接受社區康復服務的殘疾人總數已超過90000人，其中已建立康復服務檔案的人數達到465683人。云南省由于受到經濟因素的影響，全省普遍康復組織較少，專業技術人才以及康復資源匱乏，很難為殘疾人提供更加有效的康復服務。

隨著社會的不斷進步，云南省一直著力改善殘疾人各項醫療康復保障措施，但由于云南省殘疾人數量眾多，資金投入量不足，導致殘疾人康復工作實施無法實現全面覆蓋，部分地區的醫療康復設施仍處于供不應求的局面。

3.殘疾人受教育程度較低。受教育水平是國家興衰的標志。但由于殘疾人家庭的經濟狀況普遍不佳、能力有限、社交困難以及社會歧視等原因，造成殘疾人的受教育程度比健全人低。而對于殘疾人來說，保障其受教育的權力是提高殘疾人生活水平的一個重要途徑，但當前殘疾人的受教育狀況仍不樂觀。

據數據顯示，云南省在2016年新建成5所特殊教育中等職業學校，現有956名在校生，447名畢業生。有650名殘疾人參加高考并達到錄取分數線，最終錄取人數為636人，錄取率為97.85%。其中本科錄取282人，專科（高職）錄取352人。可以看出，云南省殘疾人教育事業穩步發展，但要想達到通過普及教育達到改善生活質量的目標，還存在著一定的發展空間。

4.殘疾人就業水平較低。推進殘疾人就業工作是提升殘疾人生活水平，加快實現殘疾人小康目標的重要舉措。與健康人相比，殘疾人在參與社會勞動方面確實存在心理或生理上的不便。盡管中國的《殘疾人保障法》中規定了殘疾人就業制度，但是在實施過程中難以保證落實情況。截止2016年，云南省共建殘疾人扶貧基地346個，殘疾人就業安置人數達到3239人。可以看出，云南省繼續推進殘疾人的按比例安置就業工作，殘疾人就業率穩步提高，但仍有很大提升空間。在目前社會保障制度無法覆蓋全部殘疾人的情況下，政府應增強幫扶力度，努力幫助每個有工作能力和工作意愿的殘疾人參與生產勞動，從而讓更多殘疾人能夠通過勞動實現人生價值，創造幸福生活。

5.殘疾人“精準康復”實施尚未達到目標。截至2018年6月，全國殘疾人康復服務比例達到22.23%，云南省殘疾人康復服務率為26.89%，居全國第10位。雖然高于目前的全國水平，但較“精準康復”中規定有康復需求的殘疾人基本康復比例達到80%的目標還相差甚遠。具體來說，云南省針對殘疾人康復的服務環境較為滯后。由于地理以及經濟因素造成全省的康復服務建設不均衡，基層人員為殘疾人服務的能力較為薄弱，專業的臨床康復人員較少，導致無法滿足殘疾人就近便利的進行康復訓練的需求。

（二）云南省殘疾人社會保障改進建議

1.加大“精準康復”方案的資金投放。云南民族地區地域廣闊，殘疾人數量多，貧困程度高，因此，為殘疾人提供社會保障需要大量的資金，這就需要國家財政資金的投入與來自社會各界以及殘疾人聯合會資金的支撐。建立相關的資金投入機制，安排與落實保障基本康復服務資金足額到位。政府增加資金的投入并且對康復服務的資金使用過程進行有效的監管，確保資金被真正需要的殘疾人使用，從而提高殘疾人的生活質量。

2.加強基層人員培訓。加強相關機構管理人員培訓工作，每年定期定點開展學習工作，使其深入理解精準康復服務的主要精神，掌握工作流程與各項要求，完善服務措施。云南省各級康復機構要加強康復服務過程監督，將康復服務落實到每一位有需求的殘疾人身上。

3.加強對推進殘疾人“精準康復”行動進程的監督。完善組織領導機制，全省各級政府應把推進“精準康復”行動的進程納入重要議事日程，出臺《殘疾人精準康復行動進程目標管理考核方案》，將每項行動措施“精準落實”。強化殘疾人權益保障機制，加快推進殘疾人權益保障、殘疾人發展緊密相關的殘疾人教育、殘疾人就業等立法工作，制定完善配套政策和標準體系。

4.引進與利用先進科學技術。云南省政府應主動引進與利用最新的醫療技術，將現代的尖端技術和醫療康復技術融合，量化診斷方法與評估細則。基于現有的醫療技術水平，深入分析診斷方法，精確選擇康復方案，規范康復評估過程，細分診斷標準與治療方案，實現殘疾人康復服務的“精準化”。

5.強化殘疾人服務設施建設。云南省殘疾人康復服務體系中人存在不足，應統籌規劃城鄉殘疾人服務設施配套建設，實現合理布局。推進殘疾人康復治療以及后續服務等基本設施的健全。加快制定康復治療過程的量化考核指標以及可操作且具體的治療方案，從而使康復服務實現“精準化”。借鑒其他省份經驗，進一步完善功能，以殘疾人需求為導向構建完備的殘疾人康復服務設施體系。

6.制定康復醫療效果評級系統。云南省各級殘疾人康復服務機構可開展醫療康復效果評級細則的制定，將康復醫療與訓練效果量化，制定相關評估方法與評估模型，逐步建立康復服務質量控制體系，確保精準康復的有效實施與過程監督。

7.進行因地制宜的康復服務。“精準康復”服務體系不應該是一成不變的，在不同地區應該結合當地生活狀況與經濟狀況，區別地域文化差異，因地制宜利用各種康復資源。目前的個性化服務僅針對不同的殘疾狀況提供不同的康復服務，但對殘疾人差別的康復需求提供個性化的服務尚未完全實現，傳統的服務供給方式有待創新。

8.做好“精準康復”方案的宣傳動員工作。在云南省開展殘疾人“精準康復”方案時應重視宣傳工作的重要性。一方面，政府應充分利用報刊、廣播、電視等媒體和互聯網，以群眾喜聞樂見的方式，準確解讀殘疾人精準康復服務行動的主要目標和具體措施。另一方面，可采取設立康復宣傳欄、開展講座、發放資料等多種方式，面向社會特別是農村居民，大力宣傳“精準康復”政策與取得成效。擴大“精準康復”的宣傳范圍，使全社會更加重視與關注殘疾人康復狀況。

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（作者單位：大連民族大學經濟管理學院）