農村土地“三權分置”政策目標實現的經濟法路徑

李美玲

摘要：改革開放以后，我國農村貫徹落實家庭聯產承包責任制，一定程度激發了農民的工作熱情，有效解決了溫飽問題。三權分置已成為我國創新改革農村制度的重要表現，但是在對其落實的過程中始終存在一部分問題，需要明確政策實現的經濟法路徑。本文針對三權分置的基本含義，提出其實施的意義和必要性，并指出影響因素，明確實現路徑。

關鍵詞：農村土地 三權分置 政策目標 實現路徑

農村土地的三權分置制度，具體是指基于目前農村經濟制度的前提下，科學分置農村土地所有權、承包權與經營權，進一步獲得十分靈活的土地經營。在貫徹落實三權分置的過程中存在局限性，成功解決了土地管理問題，在發展農村經濟的過程中需要利用這一制度解決有關問題。

一、三權分置的基本含義

我國正在全面改革農村經濟體制，貫徹落實家庭聯產承包責任制度，成功分離了土地所有權與承包經營權。中央一號文件也第一次準確提出這一制度。具體是指繼承與創新家庭聯產承包責任制度，這一制度在對農地集體所有制尚未改變的基礎上，再一次區分了承包權與經營權，產生三權分立的局勢。近幾年國家重要文件報告等都在積極改進這一制度，由此獲得政策的基本含義：貫徹執行土地集體所有權，強化農戶承包經營權的穩定性，激活土地經營權。土地集體所有權的貫徹執行展示了公有制的絕對優勢，平衡了國家、農村和農民之間的權益關系;提升了農戶承包經營權的穩定性，最大程度表現出穩固的承包關系，避免損害農民權利，對家庭收入情況進行了不斷改進;靈活處理經營權，在配置土地資源中發揮失常的功能，指引土地經營權流轉至多元化的經營主體，提升安排土地資源的水平，實現了農業的可持續發展。

二、三權分置的實際意義

農業經營獲得的收益不高，中青年農民將非農就業作為首選，但農民依然十分依賴土地，進一步產生保留土地承包權與流轉土地經營權的現象，逐步體現出抵押土地經營權的特點。農村土地制度應隨著時代的發展而做出改變，避免發生故步自封的現象，避免社會在可持續發展中受到這一制度的限制影響。三權分置的實際意義在于高度關注農民保留土地權利和獲取非農收入的合理要求。

（一）三權分置十分普遍

截止到2017年底，全國家庭承包耕地流轉面積實現4.47億畝，相當于整體面積的1/3，簽訂流轉合同率達到67.9%。2017年社會經濟發展統計表明，2017年全國范圍內的農民鄉鎮之外工作半年以上的外出農民工，及在本鄉鎮從事非農業工作半年以上的本地農民達到78%;其中，外出農民工達到了六成。這部分數據說明，農民工外出務工和流轉土地現象體現出普遍性，客觀出現了土地承包與經營權，并逐步成為一種發展趨勢，法律制度順應改革潮流，與社會發展積極適應。

（二）經營抵押林地無法可依

我國從2003年開始積極改革林權制度，并且在2008年在全國范圍內開展，作為一種重要金融業務的林權抵押已經在全國各地積極開展。林權抵押具體是擔保生長過程中的林木價值，由于我國土地和地上定著物一體管理的原則，林地所有權以及有關的土地權利是林權抵押的客體，要想防止農民由于抵押喪失土地承包權，林地經營權是可附帶抵押的土地權利。由于目前法律對土地經營權沒有明確的概念界定，法律制度的完善明顯落后于社會發展的需求。

（三）民間已經出現土地經營抵押

在有關法律中尚未有效明確憑借家庭承包方式獲得土地承包經營權。通過對立法原意深入分析得知，土地嚴禁抵押是為防止農民喪失土地權利。但是在不斷開放的農村市場和相應增加的農民融資需求的大環境下，雖然基于法律層面尚未對土地經營權抵押有效明確，但逐步在民間體現。

三、三權分置的必要性

（一）與土地關系改變趨勢有效適應

在目前社會背景下我國順勢提出了三權分置的制度，是土地關系中持續發展形成的，密切聯系著農民經濟發展特點。這一制度的出現一定程度促進了農村發展生產力。在目前農村現代化發展過程中，家庭聯產承包制已經難以達到農村發展需求，因此，三權分置可以全面促進農村土地生產力的發展。

（二）最大程度調動產權的激勵作用

對科學分配經濟利益制度，實現了產權的主體推動功能。三權分置制度最大程度彰顯了產權的性能。我國要想對農民的主動性進行有效激勵，全方位體現出土地的產權性能，需要合理調節農村土地的產權。同時基于制度角度肯定產權的對應主體，有利于更好的認同產權，提升土地的利用水平，增加農村的經濟利潤，在避免浪費農村土地的過程中推動經濟的可持續發展。

四、影響三權分置實施的因素

（一）土地法律法規不夠明確

整體來講，我國當前的農村土地承包在實施過程中缺少立法基礎，一些法律之間容易發生沖突，相較于實施承包地狀況，體現出較強的落后特點，難以整體彰顯法律效益。實際上，在承包地實踐方面政府采取的政策發揮了關鍵的指導功能。具體在于：第一，我國遭遇長期的集權統治帶來的影響;第二，家庭承包責任制的實施體現出創新特點，在落實政策中發揮了直接功能;在立法方面處于被動位置，難以通過規范的模式創新土地實踐活動。在建立三權分置制度中，通過深刻思考目前已經形成了完善的土地權利系統，并在實際中科學運用，但卻無法產生法律同步效應。目前我國實施有關農地的法律，尚未提及三權分置的對應內容，不能獲得有效的法律支持。

（二）農業補貼政策不科學

我國目前根據農民承包農地面積的標準實施農資綜合補貼，將補貼直接發放給承包戶，體現出國家引導農業糧食生產的方向。國家針對種糧農民采取的補貼可以稱為種糧直接補貼，提升操作的積極性，增加產量，保證農民增加收益;農民綜合補貼是指結合農業生產資料的購買政府將直接補貼制度提供給農民。實際上，在農業生產過程中二者都是政府提供的財政補助。隨著科學實施的三權分置，提高了農地經營權流轉發生幾率，承包人憑借農地流轉獲得有關的評價，并順利得到國家提供的重要補助，實際上承包人尚未投入農業生產所需的成本，經營者卻獲得投入在農業生產方面的成本。

（三）經營權流轉制度缺乏規范性

第一，農村社保制度的滯后性難以滿足農民流轉土地的意愿。由于城鄉二元體制存在較強的限制性，直接影響了保障系統的覆蓋范圍。農地不僅保證農民的基本生活，還有效支持農民獲取醫療保險等，由于土地起到保險的功能，農民不愿意放棄土地。在農村社保制度不夠完善的前提下，農民更加關注農地發揮的保障作用，造成農民被動流轉土地。另外，農民難以準確理解土地流轉，出現嚴重的認知缺乏，農戶十分排斥土地流轉工作。

第二，農地流轉制度缺少規范性的操作，難以保證正常的流轉秩序。在處理操作糾紛方面出現顯著不足。土地經過流轉以后，無需向有關部門實施備案處理，減輕了法律的保障力度。一旦流轉操作中發生問題則容易引發糾紛，從理論角度分析，針對產生的糾紛現象可以采取合理手段進行解決。由于在糾紛形態方面法律體系缺乏完善性，無形之中增加仲裁難度。在不斷擴大流轉范圍的情況下，必將增加了糾紛程度。

五、實現路徑

（一）初步分離人地

首先，對土地補償費的模式持續提升，達到成功分離人地的目標，無形之中增加了財政壓力。其次，土地逐步擴大開發土地得到的增值收益，相應增高補償土地的實際標準，強化了農民預期補償的愿望，提升征收土地的困難程度。此外，農民通過土地獲得保障功能，簡單的貨幣補償存在大量缺陷。所以應努力通過漸進分離方式劃分人地，憑借科學分解土地權利，采取讓渡的方法，順利達到分離人地的終極目標。三權分置方案，鼓勵農民帶地進城，短暫性分離了農民就業和土地，這也是最初的非農化就業趨勢。若不能順利進城，農民依然可以退回至農村。

根據經濟法分析，要想達到安全分支的首層目標，具體有兩個步驟：第一，憑借法律對農戶承包經營權有效確定，幫助農民消除進城憂慮，利用流轉土地經營權的費用為進城以后的實際生活進行補助，實際上就是通過流轉費用取代社會保障作用。第二，農民在城鎮中生活，有利于解除對農民進城造成的影響，幫助其更好與城市生活融合，強化了非農就業的穩定性，提升社會保障水平。

（二）農地規模化與糧食安全

在人地初期分離以后，政府可以科學對流轉產生的土地經營權積極引導，憑借整理和發包土地的模式，達到適度規模化的目標。很多人擔憂流轉土地經營權以后產生非農化與非糧化的土地，關鍵原因是農戶憑借地租方式對經營者利益造成損害。可以通過農業補貼政策對這一問題有效解決。農業產業相對薄弱，對其實施補貼、減稅等扶持措施著重表現出經濟法干預產業發展的特點。補貼農業是世界關鍵的方法，我國的補貼水平明顯比其他國家低。政府需要逐步增加補貼經營的程度，應保證超過經營者為農戶支出的土地租金，主要是由于土地資金可以取代土地社保作用。

（三）同步發展現代化事業

農民由于完成短暫性進城工作，一方面提升土地集中經營的水平，為達到現代化農業發展目標奠定了基礎;另一方面大量農民進入城市提升了城鎮化發展效率，充足的人力資源最大程度保證工業與服務業的現代化發展，達到同步發展的目標。這時，應利用扶持產業措施、就業援助措施等經濟法的調節方法穩定改革三權分置的改革成績。在產業政策方面，憑借調整措施可持續發展工業與服務業，幫助進城務工的農民獲得穩定的收入，吸引農民進入城市務工;在社會保障上，有效轉換農村和城市社會保障，令農民與市民獲得平等的待遇。

（四）強化成績的立法鞏固

改革落實中出現很多風險與不確定因素，三權分置改革的實際被大量不確定因素嚴重影響。一旦發生經濟變化，大量農民被迫返鄉，城鎮化出現逆轉，相應減少了人力成本，直接限制了農業現代化發展水平。需要政府在積極改革的過程中，突出市場發展特點，改進宏觀調控策略，穩定且健康的發展經濟，為改革創造理想的社會環境。

三權分置落實以后，若可以保證進城農民短暫性的開展非農就業工作，直接減輕了土地產權立法的調整阻力。首先，通過對承包法內容進行改進理清土地集體所有的性質，嚴格界定認定農村集體成員資格的實際條件，對集體土地所有權全面細化，比如確定收取集體所有權承包費用、土地利用行為的監督等;其次，對留鄉農民土地權益給予最大程度的保護，并適度保留集體土地的份額，向這部分農民優先分配，保護其作為成體成員應當具有的分配收益的權力，在分配集體土地承包收益中發表意見，保證實際生活;再次，憑借積極改革戶籍制度，成功轉變城鎮生活中的農民身份，將完善的社會保障權利賦予給這部分農民，優化保障系統，推動城鎮化的可持續發展;最后，鼓勵留鄉農民積極參與土地經營權的開發。由于這部分農民資金相對有限，進城農民基本失去了依賴土地的情感，在農業生產方面經驗嚴重不足，在競爭中土地經營者擁有絕對優勢。

六、結束語

綜上所述，我國提出的農村土地三權分置制度，一定程度科學調整了農村土地產權，對其發揮了激勵作用，提升了利用農村土地的效率。貫徹落實這項制度能夠對管理問題有效解決，緩解了轉移勞動力的憂慮。但是，我國在實施三權分置制度時依然出現較大的問題，需要整體化解。在落實制度時需要改進法律規范，獲得科學的發展方向，對農村土地管理趨勢嚴控，推動經濟的可持續發展。

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（作者系山西財經大學2017學術型碩士研究生）