利益相關者理論視角下農業面源污染治理研究
——以千島湖為例

趙明敏， 蔡 慧，楊 坤

(1.河海大學公共管理學院,南京 210098； 2.河海大學社會發展研究所,南京 211100； 3.徐工消防安全裝備有限公司,江蘇 徐州 221004;4.黑河黃藏寺水利樞紐建設管理中心(局)，蘭州 730030)

1 前 言

面源污染這個概念是相對于點源污染而言的，后者的治理，污染源頭易確定，責任劃分清晰，無論在法律法規方面，還是在技術方面都具有相對成熟的處理流程。面源污染則不同，其具有分散性、隱蔽性、隨機性、不易監測、難以量化等特征[1]，責任難以認定，就難以通過外科手術式的治理方式，精確剔除污染源(如違規排放的企業等)。農業面源污染的影響因數很多，客觀方面包括地形地貌、地表徑流、大氣干濕沉降等。主觀方面主要是包括土地利用方式、農業活動與田間管理、畜禽糞便及垃圾處理等行為不當[2]。其治理不能通過簡單的禁止來完成，而是要通過對多種方式對農戶進行生產技術培訓，改進對環境不友好的生產方式，完善相關配套政策等方式來達成減少污染的目標，最終根治農業面源污染問題。

當前的研究多集中于分析農戶個體行為，認為農戶是造成農業面源污染的主要原因。陳超(2007)認為農業面源污染產生的與農戶文化素質較低、環境意識淡薄有關[3]。魏欣(2012)則認為農戶受到客觀與主觀兩大方面的壓力，不得已在化肥、農藥、農膜等方面采取高污染但低價的產品，加大農業面源污染[4]。李傳桐(2013)通過對2006～2010 年山東省昌樂縣的農戶調研數據分析發現通過提高土地經營規模程度、提升農戶教育層次這兩大途徑有助于減輕農業面源污染[5]。范銳敏(2016)認為農村面源污染問題是一個典型的負外部性問題，當對環境的污染傷害而支付的成本要小于社會承擔成本，農民便會選擇任意排放生活污染物，施用對環境有較大污染的肥料，從而產生水污染等問題[6]。卿漪(2018)通過對洞庭湖區農民的問卷調查發現農民對于參與農業面源污染治理的意愿偏低，政府宣傳力度不夠，農戶對農業面源污染認知不足，有關技術培訓不充分，都是造成農業面源污染的重要原因[7]。

陳阿江(2018)通過對當前中國面源污染研究梳理發現許多研究將農業面源污染問題視為技術問題，忽略了其同時還是一個復雜的社會綜合問題。它的產生有特定的經濟社會根源[8]。換言之其治理不是一個單純的技術問題，應該從社會角度綜合考慮。耿寧(2018)認為環境污染治理涉及不同經濟組織或個體，為了實現利益最大化，這些主體在實現各自目標利益的過程中彼此會產生沖突。基于此他將利益相關者理論引入農村畜禽養殖污染防治的研究[9]。此理論同樣適用于農業面源污染治理的研究，目前國內較少有研究從這個視角來分析在實際推行農業面源污染治理項目的過程中有哪些利益主體參與，并對其角色、作用、利益訴求以及困難進行深入的分析。本文通過實地調研對浙江省淳安縣千島湖農業面源污染治理項目從利益相關者角度進行了深入分析。

2 千島湖農業面源污染及治理現狀

千島湖即新安江水庫，主體部分位于浙江省杭州市淳安縣境內，是我國著名的風景旅游區，以良好的生態環境而聞名，水體為國家一級，位居全國各大水體前列。淳安縣政府對于千島湖環境的保護治理不遺余力，但是由于淳安經濟快速增長、城鎮化、集約化農業生產、以及旅游業的持續繁榮，使千島湖面臨的環境壓力越來越大，目前千島湖所面臨的污染中，主要來自于流域內的農業面源污染。淳安縣域每年排入千島湖的總氮為5 364t，流域面源貢獻率為80%，其中來自耕地和園地就占了52%；淳安縣每年流入千島湖的總磷為250t，流域面源貢獻率為74%，其中耕地和園地占30%。

農業面源的污染的三大來源是農業生產、畜禽養殖和農村生活污染，搞清農業面源污染的來源才能制定出有效的治理措施[10]。淳安縣政府針對于此采取了源頭控制、過程管理、基礎設施改善三管齊下的方式來治理。源頭控制是指淳安縣在全縣范圍內限制使用高毒農藥，通過補貼的形式大力推廣有機肥、配方肥和液肥等對環境友好的農資產品。同時由農業局牽頭，指定農資店、農貿公司、環境服務公司在全縣范圍內建立了廢棄農藥包裝物的回收網絡。通過有償回收，鼓勵農戶主動將廢棄農藥包裝物集中起來交由專業機構銷毀，從源頭減少對環境的污染；過程管理是指對農業生產中病蟲害防治這一用藥量最大的環節進行控制，通過推廣病蟲害綜合防治項目(購買防蟲燈、沾蟲板、低毒農藥等)來減少在生產過程中的污染；基礎設施改善主要是針對養殖戶而言，政府通過補貼的方式來幫助養殖戶改造其排污、儲污設施，減少養殖過程中的污染。建設或者改造沼氣池，將污染物循環再利用，達到最大限度減少污染物的作用。同時針對農田灌溉余水中包含的化肥農藥等污染物對千島湖水質的影響，淳安縣政府還進行了生態溝渠建設，利用其吸收灌溉余水中的氮磷元素，降低污染。

3 千島湖農業面源污染治理利益相關者分類及其互動關系

利益相關者理論最早發源于20世紀60年代的英美等國家，應用于企業管理領域，到1984年，Freeman在總結前人研究的基礎上，將企業的利益相關者界定為“任何能夠影響企業組織目標的實現或受這種實現影響的個人或群體”[11]。

對于千島湖農業面源污染治理而言，其利益相關者大致可以分為四類群體：組織管理者(包括省、市、縣農業部門、鎮政府以及村委會)、實施主體(包括涉及的種植戶、養殖戶、行業協會、合作社以及供應商)、技術支持主體(包括專家、科研機構以及農業技術站等)以及其他相關群眾(包括周邊居民、婦女兒童、少數民族以及媒體)。此外，還需要關注脆弱群體，如少數民族、貧困群體、女戶主家庭等，具體農業面源污染治理利益相關者請見下圖。每個利益相關者在農業面源污染治理過程中都有不同的實際問題與利益考量，他們的行為選擇及其互動關系直接決定著治理效果的好壞。

圖1 農業面源污染治理利益相關者Fig.1 Stakeholders in agricultural non-point source pollution control

4 主要利益主體在實施中所面臨的問題

4.1 組織管理者

省農業部門是組織協調者，負責政策制定并提供資金，但是并不直接參與農業面源污染治理的具體落地實施。縣(區)政府、及其他機構在起到協調輔助作用。最為重要的主要組織管理者是縣農業局及各鄉鎮的農辦、農技站等，他們是農業面源污染治理的直接推進者。因此本文主要研究他們在實施中面臨的問題。

4.1.1 專職人員不足

目前各鄉鎮負責農業面源治理的人員較少，負責相關內容的辦事員一般身兼多職，不能專注推行農業面源污染治理。農業面源污染是一個復雜的系統性工作，除了組織協調農業經營主體的生產工作之外，還需要引進先進的生產方式與技術，提升其經營水平。但是各鄉鎮工作人員目前老齡化程度較高，學習與收集信息的能力已經不能完全滿足農業面源污染治理的技術推廣工作。作為專業技術人員，他們理應全權負責農業面源污染治理工作，但是實際到鎮級層面，負責的工作往往不止農業工作專職做農技推廣的時間不多，效果得不到保障。對于農戶的各種問題不能做到完善的解答，專業技術人員缺口較大。

4.1.2 工作分工與政策不夠細化

農業面源污染的治理同時涉及技術與管理兩個方面，目前淳安縣的農業面源治理中，鄉鎮一級同時承擔著技術引進與推廣工作，縣鄉兩級未形成合理的分工機制，造成鄉鎮工作量增大，不利于提高工作效率。在農業生產中，不同的經營主體與經營方式所產生的污染是不同的。但目前的政策沒有對經營主體，例如散戶、大戶、農業企業、合作社等進行細分。產業細分也不足夠，例如種植業、養殖業、農產品加工業等，在執行中發現政策與需要解決的問題匹配度不高，難以操作。

4.2 實施主體

本文通過調查走訪對淳安縣農業面源污染治理區農戶共計發放650份問卷，收回584份，有效率89.85%，并對直接涉及農業面源污染治理的企業和農戶進行了重點訪談。

4.2.1 種植戶

種植戶是農業面源污染治理的主體，他們既是主要排放者也是污染的直接受害者。在問卷中，83.13%的農戶家庭都從事農業生產并獲得一定的收入，種植戶不容忽視。

4.2.1.1 申請門檻高，范圍不夠大

目前的病蟲害綜合防治、有機肥推廣、配方肥推廣、液肥配送等項目主要針對大戶、合作社、家庭農場、公司等種植面積較大的對象，申請門檻較高。目前治理區只有18.87%的農戶參與了前期政府的有機肥推廣、配方肥推廣，35.85%的農戶參與到了廢棄農藥包裝物回收項目，項目覆蓋范圍不夠大。

4.2.1.2 投資力度不夠強，散戶收益不夠

村民普遍表示有機肥、配方肥的價格較高，現在仍主要使用復合肥和尿素。此外，考慮到農藥的效果和價格，敵敵畏等高毒農藥仍是一些農戶殺蟲的首選，并且普通農戶對有機肥與配方肥的認識度不高，認為其雖然其可以改善土壤，但是用量大、見效慢、不經濟、生產成本大。

4.2.1.3 沒有專人負責農藥包裝回收

在實際實施中雖然有農資公司進行對廢棄農藥包裝物進行回收和運輸，但需要要村民自己將廢棄的農藥包裝物送到鎮里的定點的農資店，對于有些交通不便和路途較遠的農戶來說，每次來送包裝物的所要花費的時間、金錢成本超過回收廢棄物獲得的補償，因此村民選擇不上交廢棄包裝。

4.2.2 養殖戶

淳安縣的養殖戶數量較少，在調查中只有4.8%的農戶主要從事養殖業，在“十二五”期間，淳安縣全面開展畜禽養殖污染整治，全縣284家規模畜禽養殖場，關停220家，只保留符合養殖規劃的64家，但是，仍然有較多的養殖數量，2015年淳安縣全年養豬數量為364431頭。

4.2.2.1 沼液處理技術還需提高

養殖戶則希望得到政府更多的支持，尤其是技術和資金方面，減少家禽家畜對環境的污染，合理利用糞便，提高養殖業的收益。散戶養豬大多通過管道將污水沖走，然后在本村集中處理，在技術上仍存在很多問題，從規模養殖來看，養豬廠對環境污染造成嚴重壓力，主要采用干清糞加沼氣發酵的方式進行處理，沼液處理方式仍存在問題。

4.2.2.2 沼液配送和灌溉方式還需改善

目前淳安縣對于養殖污水的綜合利用方式主要有自留地消納及沼液配送兩種方式。盡管政府對養殖業污染排放管理嚴格，但還是存在部分農戶用沼液進行直接灌溉，家養畜禽糞不經過處理直接當做肥料使用的現象。灌溉方式粗放難以控制用量，土壤對于沼液中養分的截留效果不好，不能吸收的部分會隨著灌溉余水或雨水進入河道，造成污染。沼液的處理由養殖戶自身負責，養殖戶會將沼液免費供給周邊農戶，如果距離較遠的，適當收取運輸費用，但仍然增加了養殖戶經營成本，且沼液量一旦過大無法處理。

究其原因，通常地應力大小與鉆孔卸壓范圍呈正比例關系[19]。因此，水平地應力較小時，控制孔的卸壓范圍有限，其控制作用不明顯；隨著水平地應力的增大，控制孔足以影響到壓裂孔，裂隙定向擴展效果明顯。

4.2.3 農資店

農資店是農業生產物資的直接提供者，目前淳安縣的農資店普及程度較高，基本做到了村級覆蓋。普通農戶都是從本村或附近村的農資店購買農藥化肥。農藥化肥的使用是造成農業面源污染的最主要原因，因此農資店是農業面源污染治理的主要利益相關者之一。

4.2.3.1 公司定時回收不及時

在廢棄農藥包裝物回收項目中，HDL公司的各農資店是回收點，農戶將農藥包裝物送到農資店，農資店根據包裝的種類、大小等對農戶進經濟補償，然后將包裝物進行分類整理、暫時存放，等待公司派車運走。但是在調查中發現公司回收不及時的情況，包裝長期堆放，味道強烈，容易對人體造成傷害，引發鄰里糾紛。

4.2.3.2 參與規模不夠大

在農藥化肥包裝回收的項目中，HDL農資有限公司名下的農資店成為了回收點，這些農資店的銷量有一定的增加。但是目前規模還不夠大，回收點數量不夠多，無法覆蓋淳安縣全域，造成廢棄農藥化肥包裝隨意丟棄的現象仍然時有發生。

4.3 技術支持主體

主要是指農技站，通過對各鎮農技站的負責人的訪問，各鄉鎮的主要農技工作人員的年齡都偏大，對種養殖的新技術的掌握能力有限。農業面源污染治理的開展導致他們的工作量增加，不能顧全農戶的全部需求。老化的組織機構影響農業面源污染治理的實施效果，不利于建立長效機制。同時與高校等科研機構的交流合作較少，一方面農戶無法迅速獲得先進種養殖技術；另一方面，科研機構也無法在實地大規模檢驗科研成果，造成科研成果無法發揮其最大的實用價值。

5 千島湖農業面源污染治理的建議

5.1 提高機構待遇，加強產業扶持

政府應當進一步提高鄉鎮工作人員的待遇，通過大學生村官、選調生、事業編、公務員等方式吸引人才擴充基層干部隊伍；對相關機構的工作人員以及鄉村“能人”進行培訓，增強工作人員的素質和業務能力，鼓勵鄉村“能人”發揮領頭人的作用，帶領農戶實施農業面源污染治理；政府加強在產業方面的引導和扶持能吸引更多的年輕人返鄉，從事農業生產、加工；通過優惠政策吸引年輕人，讓他們將現代的管理、經營模式帶入農村，促進農業的發展；提高對低毒農藥、有機肥、配方肥的補貼力度，惠及散戶讓其主動購買使用從而降低污染。

5.2 進一步完善廢棄農藥包裝物回收制度

第一是加強對負責回收包裝的公司考核，保證能夠及時回收。第二是擴大農資店的參與規模，增加回收點的數量，或者定期地更換回收點名單，能夠讓更多的農資店參與進去，大家通過良性競爭獲得資格，在農資店獲利的同時也能做好源頭控制。第三是在村里設置專人負責農業面源污染的各項事宜，方便農戶將農藥瓶、包裝物等進行回收，這樣能夠減少村民的日常開支。

5.3 推廣示范點，發揮帶頭人作用

農業面源污染治理能否順利推行，作為實施主體的農戶是關鍵。建議培育一批大戶、示范區或示范基地，帶動散戶。在示范點開展專家講座、農推人員現場示范、種養殖示范基地參觀等多樣化的形式，將農業面源污染治理以科學、直觀的形式展現給農戶，糾正農戶的不良習慣，培養他們科學合理地生產習慣，并且派專門技術人員上門培訓，并對農戶土地質量進行長期的跟蹤檢測。同時以村廣播站、縣電視臺、短信等平臺積極開展有關農業面源污染治理政策補貼等內容的宣傳。針對規模化種植戶的優惠項目，村里鼓勵“鄉村能人”發揮帶頭作用，與附近的村民進行協商，統一向鄉鎮申請項目優惠，使散戶也能受益，從而擴大受益人群，提升農業面源污染治理效果。

5.4 開展校地合作，加強技術支持

積極開展校地合作，以農業示范基地為平臺，搭建科研實驗基地，針對液肥配送、畜禽糞便處理等項目中遇到的困難進行相關科學研究，加快對科研成果的轉化，確保項目能夠科學地實施，取得良好的實施效果。例如對于養殖業而言，在技術方面，專家及政府提供支持，各養殖場根據自己的基礎和實際情況，進行選擇模式改造升級，達到糞便處理后沒有液體排放的目標。

5.5 細化政策，提升可操作性

不同農業經營主體及生產方式所帶來的污染有所不同，而目前農業面源污染治理政策太籠統，可操作性不強。建議一是對經營主體進行細分，針對散戶、大戶、農業公司、合作社等制定相對應的條款；二是對產業進行細分，針對種植業、養殖業、農產品加工業等制定相應的條款。提升政策可操作性，覆蓋更大的范圍。

5.6 建立完善的監管與獎懲體系

建立健全全縣的液肥配送智能監管體系、農藥化肥包裝溯源及回收機制，加強縣政府對農業面源污染治理實施情況的了解和監管。建立從縣鎮村的三級監管體系，通過監管小組對農業經營主體進行監督，及時發現存在的問題并解決。同時對取得良好效果的個人與企業給予一定補貼，通過宣傳、檢查、獎懲措施等規范生產行為。