城鎮燃氣管道安全監管現狀及建議

（中國特種設備檢測研究院 北京 100029）

我國城鎮燃氣管道（以下簡稱燃氣管道）2016年里程已達到68.69千米，用氣人口5.78億[1]，其安全既關系到千家萬戶的正常生活，也關系到人民生命財產安全，如2017年7月4日松原市燃氣管道泄漏爆炸事故，造成5人死亡、85人受傷、4419萬元直接經濟損失[2]。行業專家對燃氣管道的安全管理[3]、安裝質量監管[4]、安裝監督檢驗[5]、全面檢驗[6]以及事故分析[7]等方面開展了部分研究工作。燃氣管道安全狀況及其公共安全屬性要求必須實施安全監管以提升其安全性[8]。本文從法規標準體系、安全監管部門職責、安全監管執行狀況等方面分析了燃氣管道安全監管現狀及存在問題，并提出建議。

1 安全監管相關法規標準

燃氣管道安全監管相關法規標準可分為法律、行政法規、部門規章、安全技術規范（含規范性技術文件及強制性標準）以及推薦性標準五個層次。法律主要有《特種設備安全法》《安全生產法》，前者是適用于特種設備的生產（包括設計、制造、安裝、改造、修理）、經營、使用、檢驗、檢測和特種設備安全監督管理的專門法律，按照《特種設備目錄》，公稱直徑大于等于50mm且最高工作壓力大于等于0.1MPa的燃氣管道作為壓力管道中的公用管道納入該法適用范圍；后者為安全生產方面的綜合性法律，適用于專門法律不適用及未作規定的安全生產方面問題。行政法規主要有《特種設備安全監察條例》《城鎮燃氣管理條例》《建設工程質量管理條例》《生產安全事故報告和調查處理條例》等，《特種設備安全監察條例》規定了特種設備生產（含設計、制造、安裝、改造、維修，下同）、使用、檢驗檢測及其監督檢查，但未包含壓力管道的設計、安裝、使用的監督管理；《城鎮燃氣管理條例》規定了燃氣管道等設施的保護，包括要求對燃氣管道定期進行巡查、檢測、維修和維護等；《建設工程質量管理條例》規定了燃氣管道安裝工程等建設工程的新建、擴建、改建等有關活動及實施建設工程質量監督管理；《生產安全事故報告和調查處理條例》規范生產安全事故的報告和調查處理，落實生產安全事故責任追究制度。燃氣管道安全監管相關部委主要為原國家質檢總局和住建部，相關的部門規章、安全技術規范及推薦性標準主要由這兩個部門發布，見表1。

表1 燃氣管道安全監管相關部門規章、安全技術規范及標準

由表1可見，原國家質檢總局發布的規章及安全技術規范包括壓力管道設計、元件制造、制造監督檢驗、管道安裝、安裝監督檢驗、定期檢驗檢、事故調查及作業人員監督等，但目前部門規章層面缺少壓力管道安全監管方面的綜合規定，安全技術規范缺少法中要求的經營、使用和報廢等環節規定；住建部發布的規章及標準包括了設計、施工圖審查、施工許可、施工質量監督、竣工驗收、運行維護、檔案存檔等方面要求，但在部門規章層面燃氣管道作為建筑配套管道或市政基礎設施的組成部分，規定不明確、不清晰，標準基本都是條款強制標準，規定的不系統、不完善，如設計標準缺少對安裝過程的技術要求、驗收標準中引用部分作廢的標準條款等。

2 安全監管部門職責

《特種設備安全法》明確國務院負責特種設備安全監督管理的部門對全國特種設備安全實施監督管理，縣級以上地方各級人民政府負責特種設備安全監督管理的部門對本行政區域內特種設備安全實施監督管理。根據“三定”方案，原質檢總局（機構改革后應為國家市場監督管理總局）負責對全國特種設備（包括燃氣公用管道）安全實施監督管理，地方負責燃氣公用管道安全監督的部門主要為原各級質檢部門或市場監管部門（以下簡稱市場監管部門）。但有例外，如《廣東省特種設備安全條例》明確廣東省燃氣公用管道由燃氣主管部門監督管理、《河北省特種設備安全監察規定》規定城市燃氣管道等公用壓力管道的安裝、使用由住建行政主管部門監督管理。也存在職能交叉情況，如《安徽省人民政府關于印發安徽省人民政府安全生產職責規定的通知》（皖政[2008]69號）第八條規定省建設行政主管部門負責本省行政區域內城市市政設施工程的安全監督管理工作、第九條規定省質量技術監督行政主管部門負責本省行政區域壓力管道等特種設備的安全監督管理工作，而燃氣公用管道既屬于城市市政設施又屬于壓力管道。

《城鎮燃氣管理條例》明確國務院建設主管部門負責全國的燃氣管理工作，縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責本行政區域內的燃氣管理工作。燃氣管理包括燃氣設施安全的管理。《建設工程質量管理條例》規定國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理，縣級以上地方人民政府建設行政主管部門對本行政區域內的建設工程質量實施監督管理。《國務院辦公廳關于印發 住房和城鄉建設部主要職責 內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發[2008]74號）規定住建部職責包括指導城市市政公用設施建設、安全和應急管理，承擔建筑工程質量安全監管的責任。燃氣管道屬于燃氣設施和城市市政公用設施，其建設屬于建筑工程。

可見，市場監管部門和住建部門對燃氣管道安全都具有安全監管職責，有部分交叉，但側重點不同。交叉集中在安裝建設過程的質量監管、在用時的安全管理。不同點在于市場監管部門監管范圍為納入壓力管道范圍的燃氣管道，住建部門監管所有管徑、壓力的燃氣管道；市場監管部門對壓力管道的生產、使用、檢驗檢測的進行全過程安全監管，住建部門主要對燃氣管道施工圖、建設質量、檔案存檔、使用管理等部分環節進行監管，范圍更廣，包括燃氣管道本體，以及與外部環境關系。

3 安全監管實施情況

盡管部門職責明確、法規標準基本完善，但2018年初對燃氣公用管道監管情況調查顯示燃氣公用管道的監管實施情況并不理想，存在主要問題有：

1）底數不清，監管部門不掌握燃氣公用管道長度、安全狀況等基本信息；

2)法定檢驗率低，監督檢驗和定期檢驗都未能滿足法規要求；

3）部分老舊管道存在安全隱患，整改困難；

4）基層部門人員及經費嚴重不足，缺乏安全監察專業技術力量；

5）部分燃氣管道企業由國家經營，且涉及民生，監管部門執法困難；

6）現場環境復雜，定期檢驗現場實施難道大。

對于市場監管部門和住建部門監管職責有交叉的燃氣管道安裝過程，不同地區處理方式不同，有的地區燃氣質量監督站開展安裝質量監督及特種設備檢驗單位開展的安裝監督檢驗同時開展，有地區僅進行了質量監督未開展監督檢驗，也有地區燃氣質量監督站直接將質檢系統的安裝監督檢驗結果作為其質量監督判定依據。

4 措施建議

1）完善法規標準體系。相關部門盡快出臺包括燃氣公用管道的壓力管道監管的部門規章；梳理更新安全技術規范，保持與上位法協調一致；出臺燃氣公用管道的安全監察規程，健全使用、報廢環節的規定；修訂完善公用管道定期檢驗規則以提升其適用性；健全完善設計、安裝、驗收等技術標準。

2）加強部門溝通協調。在國家層面，國家市場監督管理總局與住建部就燃氣公用管道安裝質量監管及運行安全管理職責進行溝通協調，建議聯合發文明確住建部門在燃氣公用管道安裝質量監督中直接引用安裝監督檢驗結果，市場監管部門不再對燃氣公用管道使用環節進行監管，由住建部門進行統一監管；兩部門建立燃氣公用管道信息共享渠道，溝通協調安全技術規范及技術標準的制修訂以實現規范標準的協調統一。

3）加大培訓宣傳力度。對燃氣管道安全監管人員加強燃氣管道監管能力培訓，特別是對相關法規、規范及強制要求開展統一組織的專項培訓，全面提高監管水平。相關監管部門對燃氣管道建設、使用單位加強法制宣傳，使其明確其主體責任、義務及違法后果。強化相關持證人員的繼續教育培訓的落實工作。

4）開展專項整治。借鑒油氣管道隱患整治攻堅戰的經驗，開展燃氣公用管道安全監管專項整治，主要完善燃氣公用管道長度、管徑、壓力、位置、使用年限等基礎信息，建立技術檔案；提高在用管道定期檢驗率、整治消除安全隱患；規范新建管道設計、安裝、監督檢驗等；強化運行企業運行、維護及應急管理監管；在國家層面建立全國統一的安全監管信息平臺。