基于多源流模型分析我國網約車政策體系構建

文／朱照平

近年來，以“滴滴”、“優步”為代表的網約車，迅速發展，有效緩解了城市“打車難”，成為城市交通出行的重要選擇。據中國信息通信研究院公布數據，截至2018年7月，全國活躍網約車超過3120 萬，用戶規模超4 億。網約車迅猛發展的同時，也滋生了網約車涉嫌非法營運、不公平競爭、乘客安全缺乏保障等爭議。2016年7月27日，交通運輸部等七部委印發《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（2016年第60號令，以下簡稱《暫行辦法》），我國成為全球首個出臺國家層面網約車政策的國家。《暫行辦法》將網約車定義為非巡游的預約出租汽車，并要求平臺、車輛、司機分別取得相應經營許可；除對車輛、司機規定基本條件外，具體標準授權地方人民政府，結合實際情況確定。自此，我國網約車監管形成了“頂層設計+基層探索”相結合的政策體系，但該體系在實踐中，產生了明顯的模仿效應和監管誤區，未能取得預期效果。

一、多源流理論模型

約翰·W·金登提出的多源流分析主要針對公共政策議程確立階段的研究分析，政策議程確立中存在問題流、政策流和政治流三種不同的源流構件。首先是問題流。在社會發展中，各種各樣的新事物不斷涌現，進而產生新的社會問題，這些問題被民眾或特定群體關注上升為公共問題，通常以焦點或危機事件得到決策者的關注，成為公共政策問題。其次是政策流。以官員、學者、利益集團為成員的政策共同體，經征求意見、充分討論、評估決策，為解決問題提出的技術標準、解決方案、政策主張和決策建議。最后是政治流。任何政策的確立都無法脫離政治而獨立成行，政治流包括的則是國民情緒、公眾輿論、人事變動、利益集團實力對比等因素，各主體對政策的議程和最終結果都有廣泛的影響。在政策議題確定前，三個源流之間相對獨立，但也非完全平行，當問題得到關注，解決方案可行，政治環境支持之時，既定問題被推上政策議程，此節點稱之為“政策之窗”。

筆者認為，約翰·W·金登的多源流模型，與我國古代思想家孟子和軍事家孫臏提出的“天時、地利、人和”有相通類似之處，“人和”對應問題流、“地利”對應政策流，而“天時”則對應政治流，雖然孟、孫都認為“天時不如地利、地利不如人和”，強調民意的地位，但也表露出“三者不得，雖勝有殃”，與“政策之窗”理論可謂不謀而合。

二、《暫行辦法》出臺始末

（一）問題流的形成

伴隨智能手機和移動互聯網的普及應用，2012年起，滴滴、快滴等平臺公司借鑒美國“優步”模式，針對國內大中城市普遍存在的“打車難”現象，開發了滴滴打車、快滴打車等手機APP 應用。為快速搶占市場，平臺最早在傳統出租車中推廣，配以紅包獎勵等促銷政策，迅速培育了大量的注冊用戶。相較于傳統出租汽車路邊揚招、電話約車、排隊候客的運營模式，網約車通過平臺匹配司乘信息生成訂單，車費在線支付，服務全程評價，用戶體驗感和接受度穩步提升，成為城市居民出行一種重要方式。隨著用戶的急劇增加，實行總量控制、同時擔負巡游功能的傳統出租車，已不能滿足用戶打車需求，各大網約車平臺開始吸納私家車注冊，并以“共享經濟”為旗號，規避行政許可、運營規范和政府監管，引發傳統出租車的強烈不滿，新老業態對峙矛盾日益加劇。2015年起，全國多地出現抵制網約車的出租車群體性維穩事件，并呈現從一二線城市向三四線城市蔓延的趨勢；同時，司法部門認定網約車涉嫌非法營運案例缺乏依據，引發政府、管理部門、法學界和社會各界的高度關注。從2014年起，每年的兩會期間部長通道，各界新聞媒體都向交通運輸部詢問網約車監管問題。網約車問題已經從公共問題上升至公共政策問題。

（二）政策流的形成

根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412 號）,出租汽車實行經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證三項許可。在《暫行辦法》出臺前，交通運輸部《出租汽車經營服務管理規定》（2016年11月修訂為《巡游出租汽車經營服務管理規定》），定義“預約出租汽車經營服務”為“以七座及以下乘用車通過預約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務，根據行駛里程、時間或者約定計費的經營活動”。這一定義基本涵蓋了網約車的經營特點，但預約出租汽車經營服務仍屬于傳統出租汽車范疇，參照出租車管理。事實上，伴隨改革開放興起的巡游車，數十年一成不變的總量控制、特許經營、運價管控模式形成的弊端日益顯現，供求關系失衡、利益群體固化等矛盾日趨尖銳；屬地管理原則和技術手段缺失，造成地方政府堅持維穩至上，回避矛盾，改革裹足不前，服務質量難以提升。而網約車通過平臺注冊審核，數量、運價實行市場調節，有效解決了巡游車管理體制帶來的種種弊端，受到社會各界的廣泛認同。但和巡游車相比，網約車車輛、司機均為社會車輛和人員，未取得許可和資質，更未經官方審驗備案，車輛也沒有投保承運人和營運保險，乘客安全缺乏保障，私家車營運的低成本也給外界造成“不公平競爭”的印象。因此，問題解決的焦點聚集到網約車經營到底屬不屬于出租汽車范疇？需不需要納入許可管理？

經多輪調研和公開征求意見，2016年初，交通運輸部官方表態：“網約車在發展的過程中,在乘客的安全保護、市場公平競爭等方面的突出問題都亟待解決。在鼓勵創新的同時,必須趨利避害,規范其發展。”網約車管理思路基本定調，網約車政策流已經成形。

（三）政治流的達成

網約車從出現到政策出臺，各相關方和利益集團之間爭論和博弈不斷。民眾普遍支持肯定網約車，認為其是時代進步的產物，而對出租車服務質量和抵制網約車的行為予以詬病，但一致支持政府和管理部門加強網約車安全監管。出租車企業和司機的態度從歡迎到抵制再到理性，在網約平臺先期在出租車上推廣應用時，出租車表現出極大的熱情；待平臺發展私家車注冊后，立即旗幟鮮明的反對，采取集體上訪、圍堵車輛、釣魚執法等行業群體性事件，向政府施壓；在網約車已形成規模和社會面普遍接受時，轉而要求政府予以規范，并尋求自身與平臺的合作，實現公平競爭。網約車平臺則始終以“共享經濟”自居，認為自身調動了社會閑置資源、增加了就業、解決城市出行問題，呼吁各方支持，避免參照出租車監管；對安全和保障始終強調平臺具備技術監管和社會責任承擔能力。人大、政協、學界等社會團體則與民眾意見基本一致。

作為出租車主管部門，交通運輸部內部對出臺網約車政策一直持不同意見，反對意見主要認為出租車歷來實行屬地管理，網約車平臺不屬于傳統的道路運輸企業，許可主體和審批權限難以界定，監管涉及網絡信息安全、公平競爭等問題，交通運輸部作為政策主體存在爭議。令交通運輸部更深層次的擔心是，網約車政策的出臺，打破了出租車行業的固有利益，可能引發全國性出租車行業維穩隱患。從政策指導者到制定者，交通運輸部顧慮頗多。而地方交通公管理部門認為網約車平臺基本為全國性平臺，地方政府缺乏有效制約措施，因而要求部級出臺全國性統一政策。2014年，各地頻繁發生出租車群體性事件，網約車監管引發政府高層關注，多次明文批示；隨即，出租車改革被納入2015年國務院深化經濟體制改革重點工作任務，指定交通運輸部牽頭，公安部、網信辦等多部門參與，制定全國性網約車政策，2015年10月，網約車暫行辦法征求意見稿發布，基本沿用出租車管理模式，引發社會廣泛討論和巨大爭議。交通運輸部根據征求意見情況進行政策修訂，但一直未予發布。2016年初，全國多家主流媒體多次透露，網約車政策即將出臺，但事后證明均為推測。但隨后一系列事件的發生，加速了政治流的成形。2016年3月，深圳公安部門對全市網約車駕駛員從業背景進行審核，超3000 余名有吸毒或重大刑事犯罪前科。同年4-5月，媒體密集披露廣州、北京、天津等地發生的強奸搶劫等暴力事件，其中5月2日，深圳小學女教師乘坐滴滴順風車遇害，引發惡劣社會影響和民眾高度關注。學界、主流媒體、民眾紛紛發聲，矛頭直指網約車政策滯后監管缺失，交通運輸部面對輿論壓力，正式表態，網約車政策將盡快出臺。

（四）政策之窗開啟

網約車問題、政策和政治三條源流已經全部成熟，政策之窗隨之開啟。2016年7月27日，《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》以交通運輸部七部委文件形式發布，11月1日起實施。7月28日，交通運輸部舉行新聞發布會，就《暫行辦法》等相關情況答記者問。自此，歷時近3年，2015年10月就公開征求過意見的網約車新政正式頒布。

三、地方政策制定分析

交通運輸部在《暫行辦法》宣貫時，要求各地在11月1日前制定地方細則。而在實際中并沒有一個地市在按期出臺，直至2016年12月21日，北京、上海、廣州三地，在一天之內同時發布網約車規定或辦法，拉開了全國地方網約車政策落地的序幕，網約車實質管理正式啟動。截至2018年7月政策兩周年，全國共有210 個地市政策出臺，約占全國地級市的62%；從區域看主要集中在中東部地區。根據交通部公布數據顯示，截至2018年7月，全國共發放《網絡預約出租汽車運輸證》約17 萬，發放《網絡預約出租汽車駕駛員證》約34 萬。與全國3120 萬活躍網約車相比，合規車輛數占活躍網約車數量的比例僅為0.54%，合規司機率僅為1.1%。網約車合規工作任重而道遠。在問題流相對一致的情況下，為何地方政策并沒有按時落地？沒有取得預期的效果？筆者從地方政策制定實施情況，結合多源流理論模型對進行分析。

（一）蘭州、濟南經驗“教訓”對政策流的影響

2016年8月9日，甘肅蘭州市運管處舉行新聞媒體通氣會，向省市10家主流媒體通報網約車管理新規在蘭州落地實施情況，宣稱該市已初步擬定網約車經營服務管理意見和實施細則，新政基本照搬出租車管理模式，對網約車規模、準入條件、運營價格、經營模式、形象標識、經營期限等都提出明確規定。11月12日，山東濟南出臺征求意見，要求網約車司機有濟南常住戶口或者是本市居住證，車要求濟南牌照、車價12 萬元以上，軸距2.7 米以上。兩地作為所在省的省會，在全省率先征求意見，卻遭到一片指責，社會各界特別是學界紛紛指責兩地的做法是典型的“舊瓶裝舊酒”，自行擴大地方事權，與《暫行辦法》和“互聯網+”精神相背離。由于沒有做好充分的風險評估和應對措施，相關單位和人員因此遭到官方批評和處理。蘭州濟南事件一定程度延緩了地方政策的出臺進程，各地觀望態度日益明顯。為打破地方政府“孤軍奮戰”和“槍打出頭鳥”的顧慮，交通運輸部調整思路，按同等城市總體一致、部分區別的原則，鼓勵協調“北、上、廣、深”一線城市、區域相鄰省省會建立溝通機制，溝通研究制定政策，省級交通主管部門協調省內同類城市同步推進。一線城市受限于城市發展定位等因素，在部頒標準上，對網約車車齡、號牌、檔次、人員戶籍等設置較高的標準。其他城市根據城市發展水平，出臺的政策除對車輛標準和司機戶籍略有調整（但仍普遍高于傳統巡游車），其他照搬照抄，此外還衍生出平臺分公司、軸距、車價、戶籍等與安全監管無關的要求。自此，網約車地方政策標準形成“二線看一線，省內看省會，區域都一樣”的基本“套路”，高門檻成為地方網約車政策的標配。在許可模式和模仿效應的雙重作用下，網約車市場活力被大大遏制，大批兼職網約車車輛和司機退出市場，網約車平臺為維持市場流量和用戶體驗，一面通過各種渠道呼吁政策松綁，一面仍然保持向不合規車輛派單，不向管理部門提供完全適時的注冊和訂單信息。由于政策沒有達到立竿見影的效果，出租車因而“名正言順”地繼續向地方政府施壓；地方管理部門又缺乏對全國性網約車平臺的有效管控和制約措施，監管依然采用路面檢查等傳統手段，執法效率和成效低下。網約車陷入“政府嚴格立法、行業普遍違法、管理部門選擇性執法”的僵局困境。

（二）網約車政策糾偏與政治流的關系

隨著政策的持續，各級交通運輸部門逐漸意識到現行政策體系存在的弊端，開始嘗試對政策進行調整。交通運輸部率先取消地市對平臺數據重復接入的要求，同時簡化駕駛員考試許可流程，加快網約車合規進程。隨后，多地相繼進行修訂調整，浙江杭州將網約車細則納入出租車立法；甘肅蘭州，福建泉州等地，對車輛和司機條件進行微調；安徽蕪湖，結合公平競爭審查，對原政策開展全面修訂。通過對上述城市修訂過程的調研，存在以下幾個特點：

一是城市自身定位。杭州在國家出租車深化改革指導意見和《暫行辦法》出臺前，已啟動出租車系統改革，其改革方案可以說是全國出租車改革的原始模板。另外，杭州作為知名旅游城市，歷來高度重視出租車管理，政府對出行需求和服務要求比較高，出租車網約車融合發展具備條件。

二是政府自我糾正。蘭州是政策首發時最被詬病的地市，政策實際實施中效果不佳。為消除此前不良社會影響，蘭州在全國率先主動修訂，降低車輛軸距、車輛價格和多平臺限制，體現了政府主動糾錯的決心。

三是政治源流變動。2017年7月，蕪湖網約車新政發布，與省會合肥基本一致，受限于訂單量，滴滴平臺始終不愿以分公司形式落地，導致車輛、人員合規進程緩慢。2017年8月，蕪湖市交通運輸局主要負責人變動。2017年10月，《蕪湖市人民政府關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的實施意見》出臺；2017年11月至12月，出租車爆發大規模上訪事件，引起市委市政府高度重視。2017年底，該市法制辦主要負責人發生人事變動。2018年初，蕪湖市交通運輸局負責人親自組織開展調研，做出嚴格立法導致普遍性違法的判斷，為從源頭破解僵局，促進新老業態公平競爭和融合發展，市交通運輸局主動對接市政府法制辦，以公平競爭審查為突破，對實施僅半年的網約車政策進行修訂。2018年5月，政策修訂獲市政府常務會審議通過，新政對平臺、車輛和司機準入條件全面放寬，取消有違公平競爭的限制條款。2018年6月，滴滴以辦事處形式落戶蕪湖，并與蕪湖市交通運輸局簽訂戰略合作協議。自此，網約車合規化大幅加快，市場活力得到充分釋放。此舉得到學界和社會的高度認同，2018年10月，政策修訂為該市贏得第五屆中國法治政府獎。

（三）下一輪政策之窗開啟仍需時日

雖然部分地市已對政策進行修訂，但從國內總體來看，許可框架下的網約車嚴格立法，仍沒有實質性改變。隨著現行政策體系的持續實施，網約車管理出租化越來越固化。目前，滴滴等平臺仍在奔走呼告，希望政府按照全職和兼職對網約車實行分類監管，不搞許可一刀切，最大限度保留網約車共享經濟的特性。但目前只有廈門等具備強烈出行需求的城市在開展不公開的試點探索。新的問題流、政策流和政治流尚未形成，現行政策體系調整仍需時日。

四、啟示和建議

運用多源流模型理論來詮釋網約車政策體系的構建，我們可以得出以下三個啟示：第一，網約車問題成為政策議程過程中，問題、政策和政治流雖相互獨立，但也存在一定的聯系，之間的聯系最終伴隨政策之窗的開啟成為政策；第二，在政治流的影響下，問題流和政策流不能完全對應，政策執行效果會打折扣；第三，地方政府在制定修訂政策的探索實踐，往往是新興行業發展和監管的助推器。

在啟示的基礎上，研究認為，對網約車下一步的監管和政策修訂應從以下幾點入手：一是明確網約車定位，實行分類監管。網約車提供出行服務的，嚴格按照許可管理；網約車提供分享出行的，按照共享經濟予以鼓勵規范。作為網約車經營主體的平臺，必須在標準上自我完善。二是守住安全底線。乘客出行安全是平臺所有業務工作的底線，也是政府監管的基本出發點，無論是網約車還是順風車，必須做到安全事前事中事后全監管，平臺要強化自我治理和技術支撐，政府在制定政策時不應過多設置與安全無關的要求。三是新老業態融合發展，巡游車、網約車本質都是出行服務，人為割裂勢必導致利益沖突。要推動政企合作。利用網約車的技術手段和經營模式，改善巡游車效率和服務；利用網約車總量和價格市場調節，破解巡游車體制壁壘；促進網約車與巡游車的功能互補，保障群眾出行需求；最終實現新業態蓬勃發展、老業態深刻重塑，新老業態融合發展。