我國霧霾防治產業政策研究

周景坤 黎雅婷

摘 要：隨著中國經濟的快速發展和工業化進程的加快，霧霾天氣的危害越來越突出。文章運用文獻分析和比較研究等方法系統地梳理了我國霧霾防治產業政策的萌芽、起步、發展和完善四個階段發展演進過程，并整理歸納出了我國霧霾防治產業政策發展演進過程的階段特點，指出了我國霧霾防治產業政策呈現市場化運作方式，能源結構規范化、產業政策多樣化、區域聯動化、環境立法逐步強化，城市霧霾防治產業轉型加快等幾大發展變化趨勢。

關鍵詞：霧霾防治 產業政策 發展過程與趨勢

近年來霧霾防治迫在眉睫，而霧霾防治產業政策作為治理環境污染和改善大氣環境的一項重要措施，為我國防治霧霾指明了方向。

一、霧霾防治產業政策

霧霾防治產業政策是指國家為防止霧霾污染的蔓延，對水泥、發電、鋼鐵、煤炭等與大氣污染相關的產業進行整頓、調整、轉型與發展所制定相關政策的總稱。霧霾防治產業政策既是對霧霾污染的自我反映，也是大氣污染相關產業轉移與發展的集中體現。它不僅關系到國家霧霾防治體系的建設，而且也關系到社會經濟的可持續發展，在我國霧霾防治工作中具有非常重要的地位。

一是有利于把霧霾污染扼殺在搖籃中。霧霾防治產業政策體現了社會經濟發展所暴露出來大氣污染相關產業發展與霧霾防治之間的矛盾，有利于依此找到霧霾污染的根源，對癥下藥，徹底解決霧霾污染問題；二是有利于客觀反映霧霾污染問題的嚴重性。霧霾污染作為一種災害性天氣現象，嚴重影響了人們的日常生產和生活。霧霾防治產業政策的科學制定與實施是基于產業政策本身為尋求降低霧霾污染的影響而產生的一種人們所期望的結果，是一種大眾的共識，它是指引霧霾污染問題得以解決的一種客觀反映；三是有利于把國家利益與社會利益相統一。霧霾防治產業政策作為一種國家行為，它充分體現了國家對霧霾防治問題的高度重視，也突出表現了國家在霧霾防治與維護社會穩定時，必然要滿足社會公眾的大氣環境保護需求。霧霾防治產業政策實際上是各級政府對其所造成大氣污染威脅的一種主動回應，它是為了更有效地適應社會的發展和維護自己的統治地位，確保國家利益與社會利益有機統一。

二、我國霧霾防治產業政策的發展過程

隨著我國社會經濟的發展，生態環境日益惡化，我國霧霾防治的產業政策也在不斷地發展變化。文章將我國改革開放以來霧霾防治產業政策的發展演進過程歸納為了萌芽、起步、發展和完善四個階段。具體如下：

（一）霧霾防治產業政策的萌芽階段

中國霧霾防治產業政策萌芽階段的主要政策措施如表1所示：

霧霾防治產業政策萌芽階段是指從改革開放之后到二十世紀九十年代初，這一時期是我國計劃經濟體制逐漸瓦解到社會主義市場經濟體制初步形成階段。1978年我國實施了改革開放，中國經濟發展開始與世界逐步接軌，但由于當時生產力水平低下，走的是先污染后治理的道路，給我國帶來了不少環境問題，大氣污染開始顯現。在這個時期產業政策關注大氣環境防治的特點并不是特別突出，只有中華人民共和國海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法、汽車排氣污染監督管理辦法和防治尾礦污染環境管理等少數政策開始涉及到大氣污染防治相關內容。

防治尾礦污染環境管理規定（1992） 在立法層，開始重視環境保護相關法律法規的制定；從產業結構方面，開始涉及大氣污染防治相關內容。[BG）F][KH-1][KH*2]

（二）霧霾防治產業政策的起步階段

霧霾防治產業政策起步階段的主要政策措施如表2所示：

（三）霧霾防治產業政策的發展階段

霧霾防治產業政策發展階段的主要政策措施如表3所示：

我國霧霾防治產業政策發展階段是從2004年到2012年，即十五計劃后兩年與十一五規劃的順利完成過程。在這幾年里中國的經濟實現了騰飛，但也暴露出來的環境問題卻愈發嚴重，隨著城市化和工業化程度的不斷提高，大氣污染問題所帶來的影響也日益突出，開始影響人們的日常生活。這個階段，

產業轉移指導目錄（2012）等 落實科學發展觀，逐步加大環境保護方面的資金投入，重點制定汽車、鋼鐵、水泥、有色金屬等產業調整和振興規劃，整治大氣環境污染；督促企業參與大氣污染防治，共同抵抗大氣污染。[BG）F][KH-1][KH*2D]

政府為解決大氣環境問題，開始關閉或整治一些不合法、違規的煤礦企業，出臺相應法規，倡導使用新能源、清潔能源，逐漸完善環境保護及產業發展政策法規。同時政府重點制定汽車、鋼鐵、水泥、有色金屬等產業調整和振興規劃，積極開展國際交流合作，引入先進技術，減少大氣污染物的排放。

（四）霧霾防治產業政策的完善階段

霧霾防治產業政策完善階段的主要政策措施如表4所示：

霧霾防治產業政策的完善階段為2013年至今，在十二五時期，我國社會經濟呈放緩狀態，但環境污染問題卻沒有減少，反而呈現加速發展的態勢，尤其是霧霾污染問題。霧霾防治產業政策在這一階段所顯現的特點直接體現國家治理霧霾的緊迫性，從一系列措施可以看出，國家越來越重視大氣污染防治工作。在此階段，我國政府先后制定了鋼鐵、水泥、船舶、紡織工業和綠色發展等多種產業發展規劃，形成了較為系統地防治霧霾污染產業政策體系；同時通過制定和完善頁巖氣、煤層氣、煤矸石、燃煤、太陽能、純電動和新能源汽車產業發展政策，鼓動全民參與到霧霾污染的防治工作來，使得能源產業從生產、加工到使用全過程朝著清潔化、低污染方向發展；另外國家通過制定新的中華人民共和國大氣污染防治法、環境影響評價法等法律和法規，使得我國的環境監管、執法日趨嚴格，法律法規日趨完善。

三、我國霧霾防治產業政策的發展趨勢

隨著霧霾的不斷蔓延，我國政府也積極采取了一系列措施、政策，加強對霧霾的防治工作，根據我國的具體國情，同時借鑒國外霧霾防治的成功經驗，探索出適合我國霧霾防治的方法。從我國霧霾防治產業政策的發展過程來看，其發展趨勢主要有以下幾個方面：

（一）霧霾防治產業政策呈現市場化運作方式

霧霾防治產業政策的市場化運作趨勢指的是在霧霾防治產業政策中，對大氣污染物排放量進行市場控制，引入市場機制，按市場化的原則去有效運作，進行碳交易，各類企業都應該成為獨立經營的法人實體和市場主體，促使產業政策的調整。1993年，美國南海岸空氣質量管理局實施世界上第一個利制糖工業污染防治技術政策（2016） 制定了鋼鐵、水泥、船舶、紡織工業和綠色發展等多種產業發展規劃，形成了較為系統地防治霧霾污染產業政策體系；通過制定和完善頁巖氣、煤層氣、煤矸石、燃煤、太陽能、純電動和新能源汽車政策，鼓動全民參與大氣污染防治工作，使得能源產業從生產、加工到使用全過程朝著清潔化、低污染方向發展；國家環境監管、執法日趨嚴格，法律法規日趨完善。[BG）F]

（表1、2、3、4資料來源：中華人民共和國年鑒和中國政府部門網站）[KH*2D]

用市場機制促進大氣減排的區域空氣污染排放交易中心，允許企業買賣大氣排放的配額。2012年我國七省份啟動碳排放交易試點，利用市場手段減少污染物排放，碳產業有望成新增長點。碳產業的發展，對煤炭使用也會隨之減少。我國發達地區和省份政府也逐漸轉變發展思路，利用市場來管理，用利益來促使企業調整戰略，把無形的手和有形的手結合起來，共同防治霧霾。2015年4月21日，河北省出臺了多項措施，爭取全年削減煤炭消費500萬噸等。我國能源結構的部分改變，使得環境質量逐漸變好，霧霾問題也有所下降。市場化對于我國霧霾防治指明了方向，使市場有章可循，霧霾防治產業政策的方向也更加明確。我國將禁止銷售和進口高灰分劣質煤，發展改革委為規范和維護煤炭經營秩序及時出臺了煤炭經營監管辦法。明確禁止進口和銷售高硫分、高灰分的劣質煤炭和向城市高污染區銷售不合規的煤炭。支持和引導建立煤炭交易市場，健全煤炭監督的管理信息系統，確保煤炭經營的動態監測活動的落實。市場競爭機制的建立，可以促使行業優勝劣汰，監管力度加強，呈現一個動態發展的趨勢。芬蘭與中國共同構建美麗北京項目，希望通過該項目，雙方能夠在能源生產與使用、交通運輸、建筑施工、大氣質量的動態檢測等方面共同合作，[HJ1.25mm]探求適合中國城市的大氣減排方案。逐漸引入國外先進技術產品，促進市場競合，同時加強自在創新研發，增強國家實力，引進來，走出去。市場機制的進入，規定排污收費、超標排污征收超標排污費，促使煤炭為代表的能源結構的轉變，對我國霧霾的防治起到很好的促進作用，霧霾防治的產業政策朝著健康的態勢發展。

（二）能源結構呈現合理化發展

近年來我國多地出現連續的霧霾天氣，燃煤過度排污是霧霾天氣頻現的主要原因之一，我國高度依賴煤炭的能源結構導致我國大氣污染不斷加劇，因此加快轉變能源利用方式，規范能源結構，成了霧霾防治產業政策的一個新趨勢，即提高能源利用率，優先利用可再生能源。國家十二五規劃指出，要加快能源生產和利用方式的變革，構建清潔、經濟的現代能源體系，這為能源結構的轉變指明了方向。科學制定能源發展規劃，減少對化石能源的依賴度，能源結構的規范化，將促進霧霾防治產業政策的發展和轉型升級，進一步減少霧霾天氣出現，使霧霾防治產業政策朝著健康發展的道路前進。通常來說，二氧化碳排放要求越緊，煤炭在一次能源中的比例越低，油氣資源保持穩定，太陽能、核能和風能等的比例就會不斷上升。各類能源中煤炭最廉價但排放量最大，如果使用價格較高的清潔能源取代傳統的煤炭，成本較高，所以能源結構的規范化需要綜合分析各方面因素，達到效益與環境保護最優。

（三）霧霾防治產業政策呈現多樣化

霧霾防治產業政策呈現多樣化。一方面表現在聚酰亞胺纖維產業投入加大。荷蘭達恩·羅塞加德發明靜電除霧霾技術，它是利用銅線圈通電來達到吸附空氣中的顆粒物，實現消除霧霾的效果。我國是煤炭消耗和鋼鐵生產大國，袋式除塵技術占比太高，且我國聚酰亞胺纖維產業規模較小，產能較低，無法滿足目前我國的需要，產品嚴重依賴進口。為了打破發達國家對高新技術纖維和裝備的嚴格控制，我國政府正逐步加大投入，加快形成產學研緊密結合，促進產業交流與合作，實現行業內部資源整合，建立聚酰亞胺產業基地；另一方面，使用清潔能源，節能減排理念轉為實際行動。2014年3月初，國務院總理李克強首次在政府工作報告中提出“要開工一批核電和水電項目”。推進燃煤電廠脫硫改造推動能源生產和消費方式變革，加大節能減排力度，控制能源消費總量。雖然核能屬于清潔能源，但它要求的技術水平比較高，風險大。核電重啟再度受到關注，其中原因是全國各地霧霾引發的社會問題，中國產業政策和能源結構調整迫在眉睫。核電作為清潔能源，符合環保要求，同時也能促進發展，減少其他能源的使用量，減輕大氣污染負擔。

（四）環境立法和城市霧霾防治產業轉型呈加快發展趨勢

美國聯邦政府治理霧霾出臺法規為空氣污染治理提供法律保障，洛杉磯地方政府也頒布了一系列的法令，并成立空氣污染控制部門，跨地區合作成立南海岸空氣品質管理局（AQMD）管理跨地區空氣污染。經過管理和控制，洛杉磯空氣質量有了明顯的改善。據一份2012年公布的報告披露：2011年，加州空氣污染達到不健康水平的次數比10年前大幅度減少；2012年，在加州全州范圍內達到“不健康空氣”水平的日子更少。通過借鑒美國聯邦政府和洛杉磯地方政府霧霾治理的經驗，我國在環境立法方面也逐步完善，市場機制也逐漸成形，治理空氣污染先進技術的開發也正積極探索著。城市產業轉型與布局隨著霧霾治理和產業政策的跟進，污染和排放量呈下降趨勢，綠色節能產業正在興起。我國環保部完善了相應的標準，執法力度不斷強化，監督手段多元化。中國城市對霧霾防治產業政策的執行力度不斷地加強，公民參與意識明顯提高，城市產業鏈呈現一個新的發展態勢，抗霾為越來越多人接受。我國現行環境立法規定對企事業單位等實施污染物“濃度控制”和超標排污收費制度，實施《清潔生產法》、《環境影響評價法》等新的環境法律，強化環境立法，行政管制和技術強制力度，督促城市霧霾防治產業轉型升級，堅持可持續發展，污染預防原則，污染者負擔原則，污染物綜合控制原則，公眾積極參與，完善環境立法，引導霧霾防治產業政策正常發展，環境立法的不斷強化，使國內外的環境條約相互合作，促進我國環境法規的不斷完善。

（五）霧霾防治產業政策呈現區域聯動化發展

由于大氣的流動性和擴散性原因，霧霾防治的各城市之間、各省市之間的各自為戰的防治方式，難以解決我國大面積的霧霾污染問題，所以霧霾防治產業政策呈現區域聯動化發展趨勢，建立大氣污染物聯防聯控機制，對減輕我國霧霾污染具有重大意義。霧霾的流行受到區域的氣候影響，且產生的是復合污染，區域間的承受能力和管控治理能力不一。北方秋冬季節主要是西北風，霧霾污染物隨風向相關區域擴散，比較突出的是京津冀地區。夏季也是如此，但霧霾污染物有部分是跨境傳輸，所以僅依靠單個城市的力量很難防治霧霾，因此打破各種限制，建立區域霧霾防治聯動機制已成為必然。區域聯動，一方面可以減輕各類企事業單位造成的大氣污染壓力，另一方面可以共享區域資源，聯合行動，監察管理力度加強。區域聯動一體化有利于優化經濟、能源結構和布局，區域間達成的共識，有助于統籌區域產業規劃，嚴控煉化、煉鋼、煉鐵、水泥、燃煤電廠等大氣污染量大的企業發展，同時對區域間推行新能源和清潔能源，更加方便、有效，加快實現優質能源供應和消費多元化，推動我國環保產業的健康發展。

我國霧霾防治產業政策的發展演進過程正處于探索上升階段，對于我國的大氣污染治理、霧霾防治，應理順思路，制定切實可行的戰略方針，認真貫徹落實，打持久戰，對癥下藥。政府在加大資金投入的同時，要不斷創新，借鑒國外先進經驗，探索自主研發，提高清潔能源利用的技術水平，打破壟斷。經濟建設要兼顧環境保護和產業政策，做出適當的讓步和調整，切不可犧牲環境和產業發展的未來，來換取經濟輝煌的短暫一瞬。

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