上海自貿新片區：發展要靠制度創新

王純

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式重要講話中，提出了給上海的三項新的重大任務。其中第一項任務，就是“增設中國（上海）自由貿易試驗區的新片區，鼓勵和支持上海在推進投資和貿易自由化便利化方面大膽創新探索，為全國積累更多可復制可推廣的經驗”。2019年政府工作報告在推動全方位對外開放工作中明確“賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，增設上海自貿試驗區新片區”。

制度創新成為發展的推動力

上海自貿試驗區從5年前初創開始就一直強調制度創新，避免依靠大規模的要素投入的發展老路，走的是挖掘制度紅利的新路。5年來，自貿區提供了政府職能轉變、貿易便利化、投資便利化、金融開放與創新、法制環境完善等五方面的可復制基本制度框架，實施了一系列原創性的改革舉措。如，率先確立了以準入前國民待遇加負面清單管理為核心的投資管理制度，發布實施了全國首張外商投資準入負面清單和以備案為主的外商投資、境外投資管理制度，負面清單長度已經從2013版的190條減少到2018版的45條，確立了符合高標準貿易便利化規則的貿易監管制度，基本建立國際貿易“單一窗口”、貨物狀態分類監管模式，貨物通關時間壓縮近三分之一，確立了適應我國深化對外開放要求、適應開放環境需要的金融制度創新，自由貿易賬戶制度不斷完善，目前累計開設自由貿易賬戶7.2萬多個，同時還為全國提供了超過100項可復制可推廣的制度創新經驗。因此，作為上海自貿試驗區的新片區必須秉承制度創新這一經驗做法。

而今世界面臨百年未有的大變局，全球化發展面臨新趨勢，隨著全球經濟再平衡，全球貿易投資規則處于重構中，傳統對外開放的特殊功能監管區的優勢將不再表現為單向的特殊激勵政策集合，而是表現為按國際高標準不斷改善的區域營商環境。中央經濟工作會議因此在“推動全方位對外開放”中首次提出，要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。這就意味著，上海自貿新片區必須為這種轉變提供更多且更高質量的制度創新成果。

制度創新的差別化探索

習近平總書記對自貿試驗區和自由貿易港建設提出了新要求：“深化改革創新，持續深化差別化探索，加大壓力測試，發揮自由貿易試驗區改革開放試驗田作用……抓緊研究提出海南分步驟、分階段建設自由貿易港政策和制度體系，加快探索建設中國特色自由貿易港進程。”

按照中央對上海自貿區新片區建設的定位要求，新片區應該聚焦特殊經濟功能塑造，在推進投資和貿易自由化便利化方面圍繞構建對外開放的新高度、制度創新的新標準、國際競爭的新要求，建設更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，成為釋放全面深化改革開放紅利的新引擎。

第十三屆全國人大代表、上海立信會計金融學院博導陳晶瑩稱，上海自貿新片區和原來自貿區之間的差別在于，上海自貿試驗區增設新片區不是簡單的物理空間的擴大，鑒于其建設的是更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，不僅應秉承注重原自貿區改革開放的制度創新，而且也要和當年的浦東一樣，需要有開放的制度支持，應當從上海自貿新片區的定位出發，厘清自貿新片區制度建設差別化探索的邊界。

在探索與實踐中尋找創新點

上海自貿新片區建設，制度創新是關鍵，而且要有新突破。要建立更加面向國際的規則等制度型開放體系，要將自貿新片區的“制度優勢”充分轉化為新經濟新動能的“功能優勢”，此乃新片區制度差別化探索之所在。對此，今年兩會陳晶瑩提出以下幾點建議：

一是投資制度創新。應修定《上海自貿試驗區管理條例》，進一步縮減負面清單以及特別管理措施涉及的行業范圍，減少外商投資限制。建立以吸引跨國公司總部及其重大項目在上海落地為核心的制度支持平臺，降低商務成本，加大國民待遇下的減稅降費力度。聚焦擴大進口貿易重點任務，對接進博會，提供優質具跨文化特色的服務，加大進口投資中知識產權的保護力度以及提高對侵犯知識產權行為的懲罰力度，同時建立知識產權糾紛解決的快速通道和24小時臨時仲裁機制。

二是貿易制度創新。應加強深化服務業開放的制度建設與政策設計，擴大服務業開放作為自貿區擴大開放的重要任務，也作為服務貿易發展的重要支撐。聚焦醫療、教育、養老、文化等上海具有優勢同時也是外資企業較為關注的領域，率先深化擴大開放并提供政策支持與制度保障。重點推進金融服務功能升級和金融制度變革。在上海自貿新片區應建立專項服務于“一帶一路”的離岸人民幣資產交易中心，實現離岸業務突破。此外，可試點人民幣跨境支付系統，并在創新與風險防控上，引入技術監管和沙盒監管模式。

三是發揮對標和實踐國際高標準貿易投資規則的試驗田作用。中國自貿試驗區建設與國家自由貿易區戰略是緊密結合的，目前，我國正在與27個國家進行12個自貿協定談判或者升級談判和《區域全面經濟伙伴關系協定》的推動等，在雙邊、多邊自貿協定談判的同時，自貿新片區負有義務就已生效或升級的自貿協定做壓力測試。在對標國際高標準貿易投資規則方面，上海自貿區要加快步伐，加大接軌力度，特別是環境、勞工、信息和數據的自由流動、原產地要求、知識產權、投資者與國家爭端解決機制等高標準規則的核心內容，需要作為區內規則制度接軌的重點。

四是服務國家產業發展戰略的制度創新。未來國際競爭是新興科技產業的競爭，對新一代信息技術、芯片、人工智能、機器人、航天航空、高檔數控機床、激光、生物醫藥、高端裝備和新能源汽車等領域，國家應支持自貿新片區率先實施新一代產業政策和發展政策，給予相應的稅收優惠政策，加強知識產權保護，健全知識產權侵權懲罰性賠償制度，促進區內發明創造和先進產業的功能提升。

五是在法律保障方面，通過確立“有效賦權”機制，助力上海自貿新片區制度創新。探索推出在上海自貿新片區的經濟領域適用的法律法規的負面清單，優化制度環境與提高制度實施效力，解決立法法原則性的賦權問題，即：上海自貿區采取的是“先嘗試，后立法”的模式，大多數制度創新是在沒有既定立法條件下進行的，雖然實行了部分法律豁免，但實際上仍有很多方面超越了地方政府和國務院法規權力的范圍，面臨著法律方面的挑戰等問題，建議從根本上消除“反復賦權”和“無效賦權”現象，通過運用“事權-法治制度一體化”和部分領域適用法律負面清單制度，化“無效賦權”為“有效賦權”，客觀上為自貿新片區的制度創新提供堅實基礎。