《黨政機構合署條例》制定的必要性與可行性探析

摘要：黨的十九大報告與《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》先后提出“對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，正式將黨和國家機構改革的重點放在黨政機構合署合并的方向上來。對于我國黨和機構改革中黨政機構合署辦公制度之推進工作，在黨政合署涉及的相關法律修改、法治規范與保障方面仍存在許多立法任務。為認真貫徹黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，應通過構建完備的黨內法規保障為黨政合署機構辦公建構完善的法律體系支撐。因此，《黨政機構合署條例》的制定有其必要性與可行性。

關鍵詞：黨政機構合署條例；黨政合署；黨政機構合署辦公；精簡、統一、效能

一、背景

合署辦公作為我國黨政機構的一種編制組織形式，它是我國行政組織體系建設中一種常見的現象和調整手段。其中黨政機關合署辦公，由于涉及黨政關系，與國家政治與生活密不可分，決定到執政黨領導行政機關管理國家事務，是堅持和加強黨的全面領導的重要方式。黨的十九大報告與《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》先后提出“對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，標志著黨和國家機構改革歷史進程中一個新的制度的誕生。黨中央為深化機構改革進程，加強和推進國家治理能力與治理體系現代化，正式將黨和國家機構改革的重點放在黨政機構合署合并的方向上來。

黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，涉及重大關系的調整以及各方面重要體制機制的完善，這些都與完善法律體系有密切關系。本文認為，《黨政機構合署條例》的制定是完善黨政機構合署辦公法律程序機制的重要途徑，有其必要性與可行性。

二、《黨政機構合署條例》制定的必要性

首先，《中華人民共和國》憲法中有關于機構的規定，但未明確對黨的機構作出相關規定。究其原因，是因為憲法是對國家機構作出規定，關于黨的機構之相關規定應由黨的工作機關條例予以規定。而《中國共產黨工作機關條例（試行）》僅規定可以設立黨政合署或合并辦公的機構，僅對黨政合署辦公的工作方式作出原則性的規定，而對如何設立、設立的具體措施并未提及。

其次，黨的工作條例只能對黨內部分作出管理約束，而不適于“政”這一部分。在地方組織法中存在純粹管理地方政府之法律《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；而人大方面也已制定配套組織法《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》以管理人大的意識規則。而黨政合署機構不完全是黨的機關，也非一般意義上的政府機關，它通過黨的工作機構和政府機構共同行使執法權力，需要制定一部關于它的組織法法則調整相關法律關系，規定相應責任的承擔，使黨政合署辦公法則化。

三、制定《黨政機構合署條例》的可行性

（一）制定基礎：解放前關于合署辦公的辦法規程

1934年至1949年期間，南京國民政府為提高效率、縮減經費在地方行政中實行省政府合署辦公制度。1934 年，依據國民政府軍事委員會委員長南昌行營制定公布的《省政府合署辦公辦法大綱》（1934 年7月頒布），南京國民政府開始在豫、鄂、皖、贛、閩五省試行省政府合署辦公制度。1936 年，南京國民政府制定《省政府合署辦公暫行規程》（1936 年10月頒布），正式在全國各省施行，直到 1949年南京國民政府結束。

在此期間的1941年底至1943年底，共產黨在陜甘寧邊區分階段三次實行“精兵簡政”。第一階段為初步實行精兵簡政階段，從1941年底至1942年春夏。1941年底，第二屆陜甘寧邊區參議會后，陜甘寧邊區政府先后頒布了《陜甘寧邊區政府訓令》和《為實行精兵簡政給各縣的指示信》。第二階段為普遍實行精兵簡政階段，從1942年春夏至1942年底。1942年6月30日，陜甘寧邊區政府政務會議通過《陜甘寧邊區政府系統第二次精兵簡政方案》，方案中確立的原則為：“緊縮上級，加強下級，政事分開，合署辦公。”第三階段為深入實行精兵簡政階段，從1943年初至1943年底，1943年3月，陜甘寧邊區政府委員會第三次會議通過了《陜甘寧邊區簡政實施綱要》。毛澤東在西北局高干會議上所作的《經濟問題和財政問題》報告中指出：“這次精兵簡政，必須是嚴格的、徹底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不癢的、局部的。”

（二）具體辦法

其一，應根據工作需要，在地方范圍內，秉持“積極穩妥、循序漸進、成熟先行”“精簡、統一、效能”“職能、差異、系統”的基本原則【1】進行合署。

其二，比照《地方各級人大組織法和地方各級政府組織法》以制定此條例中相關合署辦公辦法。

其三，根據前文所述之1934年、1936年國民時期南京國民政府制定之《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規程》中關于政府機構合署設立辦法來制定此條例。如《省政府合署辦公辦法大綱》第一條規定：“現行省政府組織法在中央未修正前，為力謀地方政務之推進、保持省府意志之統一及增進一般行政之效率起見，特制定本大綱，實行省政府合署辦公辦法。”《省政府合署辦公暫行規程》 第一條規定：“行政院為力謀地方行政效率之增進及減縮行政經費、以擴充縣行政經費起見，特制定本規程。” 所以可以總結出，《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規程》中關于合署辦公制度的核心為，提高效率、縮減經費，這與此輪黨政合署體制重構的根本原則與基本遵循完全一致。可見，《省政府合署辦公辦法大綱》、《省政府合署辦公暫行規程》可以為《黨政機構合署條例》提供具體方法上的指引與內容上的參照。

其四，1941年至1943年，陜甘寧邊區三次“精兵簡政”中通過并頒布的《陜甘寧邊區政府訓令》、《陜甘寧邊區政府系統第二次精兵簡政方案》、《陜甘寧邊區簡政實施綱要》亦可作為此《黨政機構合署條例》制定之參考來源。如《陜甘寧邊區政府訓令》規定：“精簡機構和精簡人員的共同原則是少而精。精簡機構，就是裁撤不急不需之機構，合并性質相近之機構，縮小龐大的機構；精簡人員，就是裁減不急不需之人員，精簡不稱職的人員，從各種業務需要來調整人員，使之各得其所”。此為關于合署辦公機構關于精簡機構與精簡人員的共同原則與執行辦法的詳細規定。所以，可將解放前共產黨關于合署辦公的實踐成果轉化為《黨政機構合署條例》的制定細則的來源與依據，將黨關于應對時局解決當時機構問題問題而頒布實行的“精兵簡政”的訓令、方案、綱要的具體措施作為《黨政機構合署條例》的歷史性的參考來源。

其五，中華人民共和國成立至今，在政府系統中、國務院行政部門、省一級行政部門中均制定頒布過有關合署辦公之地方性法規、地方政府規章、部門規范性文件亦或是地方規范性文件，上述法規、規章或規范性文件或可供《黨政合署條例》以借鑒。其六，從設立來源、合署程序、具體規定等方面建立科學、完備的黨政合署組織程序機制。

四、結語

對于我國黨和機構改革中黨政機構合署辦公制度之推進工作，在黨政合署涉及的相關法律修改、法治規范與保障方面仍存在許多立法任務。為認真貫徹黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，按照十三屆全國人大一次會議批準的機構改革方案和有關法律、決定，依法有序推進改革，構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，應通過構建完備的黨內法規保障為黨政合署機構辦公建構完善的法律體系支撐，提升黨依法治國的能力，提升國家機構依法執政的能力，為實現國家治理能力與治理體系的現代化推波助瀾。

參考文獻

[1]張立哲.論黨政合署體制重構的基本問題與基本路徑[J].理論月刊，2018-06.

作者簡介：劉芮希（1991-），女，四川樂山人，四川大學法學院碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

（作者單位四川大學法學院）