域外機(jī)關(guān)訴訟制度管窺及其對我國的啟示

徐進(jìn)

摘 要：機(jī)關(guān)訴訟作為一種訴訟類型或者制度安排，在大陸法系國家表現(xiàn)得較為突出，英美法系國家也具有類似的公法救濟(jì)。通過對日本、德國、法國和英國的公法訴訟制度的梳理與分析發(fā)現(xiàn)，機(jī)關(guān)訴訟或準(zhǔn)機(jī)關(guān)訴訟在訴訟當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的、訴訟權(quán)利義務(wù)、審理程序等方面存在共通性。我國發(fā)生的準(zhǔn)機(jī)關(guān)訴訟的個(gè)案表明我國現(xiàn)行法律制度和有權(quán)機(jī)關(guān)容許并認(rèn)可這一訴訟的生成和實(shí)施。

關(guān)鍵詞：域外;機(jī)關(guān)訴訟制度;一般規(guī)則;啟示

中圖分類號(hào)：D925? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）26-0196-03

“機(jī)關(guān)訴訟是指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)之間因權(quán)限問題產(chǎn)生爭議而請求法院予以解決的一種行政訴訟類型?！盵1]在狹義上，它一般是指一國行政訴訟制度框架中的一種訴訟類型，而是在廣義上，它也被理解為一國解決行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力爭議的一種制度安排。機(jī)關(guān)訴訟主要存在于大陸法系國家，尤以日本表現(xiàn)得最為突出，其他國家也存在類似的制度安排。英美法系傳統(tǒng)中的司法審查，由于其制度設(shè)計(jì)不同于大陸法系的行政訴訟，因此并不存在所謂的機(jī)關(guān)訴訟，但是從功能比較的意義上講，二者都是通過司法途徑解決行政權(quán)力爭議的公法救濟(jì)制度，因而具有某種近似性。

一、日本的機(jī)關(guān)訴訟

1962年日本《行政案件訴訟法》第一章總則第6條規(guī)定，機(jī)關(guān)訴訟“是指關(guān)于國家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使紛爭的訴訟”[2]。

機(jī)關(guān)訴訟在日本得到明文規(guī)定具有一定的歷史緣由。1890年《行政裁判法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著日本行政訴訟法制的正式確立。根據(jù)1889年明治憲法，日本在司法法院之外設(shè)置了獨(dú)立的行政法院。由于受德國法律文化和天皇制的影響，日本法治主義奉行“依法行政”模式，行政裁判主要解決行政主體與私人之間的爭議。行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議被看做是行政組織內(nèi)部的事情，由以行政作用的統(tǒng)一為職責(zé)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)來解決。因此，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議不受行政法院的統(tǒng)制。

二戰(zhàn)后，1946年《日本國憲法》第76條規(guī)定：“一切司法權(quán)屬于最高法院以及依照法律規(guī)定設(shè)立的下級(jí)法院。不得設(shè)立特別法院。行政機(jī)關(guān)不得進(jìn)行作為終審的裁判?！盵3]根據(jù)該規(guī)定，日本重新確立單一的司法法院體制，代替了行政法院與司法法院并存的二元體制。受英美法和民主化的重要影響，日本法治主義向“法之支配”模式轉(zhuǎn)變，由于行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議關(guān)系到公共利益，其不受法院統(tǒng)制的觀點(diǎn)開始動(dòng)搖，接受法院的裁判被認(rèn)為是合理妥當(dāng)?shù)?。因此，日本的行政訴訟法制得以重新設(shè)計(jì)，《行政案件訴訟法》第四章明文規(guī)定了機(jī)關(guān)訴訟。

關(guān)于機(jī)關(guān)訴訟的提起，《行政案件訴訟法》第四章第42條規(guī)定限于在法律規(guī)定的情況下才能提起。日本《地方自治法》第251條規(guī)定，普通地方公共團(tuán)體的首長及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)“可以向高等法院，以國家的行政廳為被告，提起請求撤銷違法的國家的介入，或者確認(rèn)國家的不作為的違法的訴訟”[4]。關(guān)于機(jī)關(guān)訴訟的審理，準(zhǔn)用與撤銷訴訟、當(dāng)事人訴訟有關(guān)的規(guī)定。

二、德國的機(jī)關(guān)訴訟

德國《行政法院法》沒有明文規(guī)定機(jī)關(guān)訴訟，但是德國學(xué)說和判例均承認(rèn)“機(jī)構(gòu)之訴”這一訴訟類型。

機(jī)構(gòu)之訴在德國生成和發(fā)展具有特定的歷史背景。在德國《行政法院法》頒布之前，公法團(tuán)體或者其他公法人內(nèi)部的權(quán)力爭議不允許提起機(jī)構(gòu)之訟，其思想基礎(chǔ)是在公法團(tuán)體內(nèi)部，正如在行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部一樣，因?yàn)槿狈ν獠糠申P(guān)系，很少可能存在法律糾紛。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，在公法團(tuán)體或者公法人內(nèi)部的機(jī)關(guān)之間，不同的機(jī)關(guān)可能會(huì)主張各自的職權(quán)，行政權(quán)力的爭議不可避免。1960年，德國《行政法院法》第40條規(guī)定：“一切未被聯(lián)邦法律劃歸為屬其他法院管轄的非憲法性質(zhì)的公法上爭議，對之均可提起行政訴訟?！盵5]根據(jù)該規(guī)定，公法團(tuán)體內(nèi)部的權(quán)力爭議屬于非憲法性質(zhì)的公法爭議，因此可以提起機(jī)構(gòu)之訴。

德國行政法院在司法實(shí)踐中也逐漸允許機(jī)構(gòu)之訴的存在，這種推動(dòng)作用不可忽視。例如，1992年柏林—布蘭登堡媒體主管（MABB）以巴伐利亞新媒體主管（BLM）對德國運(yùn)動(dòng)電視與慕尼黑線纜傳播有限公司之間的電視節(jié)目供應(yīng)契約的許可，向慕尼黑行政法院提起訴訟;法院最終判決MABB勝訴，撤銷BLM對電視節(jié)目供應(yīng)契約的許可[6]。

在德國，機(jī)構(gòu)之訴的適用條件是相當(dāng)嚴(yán)格的，“必須存在一般的法律保護(hù)需要，亦即機(jī)關(guān)必須已經(jīng)被指示，應(yīng)通過行政司法途徑獲得法律保護(hù)，而且此外沒有別的更為便捷的權(quán)利維護(hù)途徑可供采用?！盵7]關(guān)于機(jī)構(gòu)之訴的審理，準(zhǔn)用確認(rèn)無效之訴有關(guān)的規(guī)定。

三、法國和英國的機(jī)關(guān)訴訟

法國雖無機(jī)關(guān)訴訟之名，但是越權(quán)之訴中包含“關(guān)于公共利益”的訴訟。根據(jù)法國行政法院判例，“一個(gè)行政機(jī)關(guān)在其利益受到其他行政機(jī)關(guān)的決定的侵害，而其本身不能撤銷或改變這個(gè)決定時(shí)，可以向行政法院提起越權(quán)之訴，請求撤銷這個(gè)違法的決定。這種情況可以發(fā)生在同一行政主體的內(nèi)部機(jī)關(guān)之間，也可以發(fā)生在不同的行政主體之間?！盵8]通常，不允許上級(jí)機(jī)關(guān)對下級(jí)機(jī)關(guān)向行政法院提起越權(quán)之訴，但是也存在例外。政府部長之間可以就權(quán)力爭議向行政法院提起越權(quán)之訴，地方團(tuán)體與政府之間就權(quán)力爭議也可向行政法院提起越權(quán)之訴。

英國并無機(jī)關(guān)訴訟之規(guī)定，一般也不允許行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議通過訴訟的形式予以解決。但是在例外情況下，行政當(dāng)局也可以通過司法途徑來解決地方行政當(dāng)局和中央政府部門之間的分歧，從而維護(hù)自己或者自己所保護(hù)的公眾的利益。例如，1989年地方警察當(dāng)局為反對內(nèi)政部自行給警察配備催淚瓦斯和警棍，其采取的救濟(jì)措施就是申請法院做出判決，宣告內(nèi)政部除非是在非常緊急的情況下，否則在未經(jīng)地方警察當(dāng)局同意的情況下沒有提供裝備的權(quán)力[9]。

四、域外機(jī)關(guān)訴訟制度的一般規(guī)則

（一）機(jī)關(guān)訴訟的訴訟當(dāng)事人只限于特定的行政機(jī)關(guān)

機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)可能相互重疊，一個(gè)機(jī)關(guān)包括許多機(jī)構(gòu)，或者一個(gè)機(jī)構(gòu)包括數(shù)個(gè)機(jī)關(guān)。機(jī)關(guān)訴訟之“機(jī)關(guān)”不應(yīng)作為行政組織法上的形式性行政機(jī)關(guān)來理解，而應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性行政機(jī)關(guān)來看待，包括所有執(zhí)行公共事務(wù)的中央政府、地方政府、政府部門、自治團(tuán)體和其他公務(wù)法人等機(jī)構(gòu)。機(jī)關(guān)訴訟的生成主要取決于立法者是否愿意把行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議交給法院來裁決，而不是隨著社會(huì)的發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生的一種法律制度。

（二）機(jī)關(guān)訴訟的訴訟標(biāo)的是行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議

這一權(quán)力爭議屬于行政組織的內(nèi)部爭議，不是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的外部爭議。這一內(nèi)部爭議，可能是行政機(jī)關(guān)權(quán)力設(shè)計(jì)中的不當(dāng)而引起的，即靜態(tài)的行政權(quán)力爭議，也可能是行政機(jī)關(guān)權(quán)力行使中的錯(cuò)誤而引起的，即動(dòng)態(tài)的行政權(quán)力爭議。機(jī)關(guān)訴訟的范圍并不是遍及于所有的行政機(jī)關(guān)權(quán)力爭議，大多數(shù)權(quán)力爭議是通過行政協(xié)商方式解決的，訴諸訴訟的方式往往是作為地方自治抵御國家行政的例外手段而使用。

（三）機(jī)關(guān)訴訟當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是基于公共行政主體的身份而配置的

由于當(dāng)事人之間的地位可能并不完全平等，因此其訴訟權(quán)利義務(wù)的配置是對等而非均等，不能脫離行政權(quán)力爭議的公共行政本質(zhì)而賦予訴訟當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)。機(jī)關(guān)訴訟的效用離不開一個(gè)國家或地區(qū)的司法權(quán)之于行政權(quán)的有效統(tǒng)制，否則機(jī)關(guān)訴訟的角色不可能受到重視，其功能也不可能真正得到發(fā)揮。

（四）機(jī)關(guān)訴訟的審理規(guī)則多為援引準(zhǔn)用性規(guī)范

機(jī)關(guān)訴訟是特殊的訴訟種類，其審理程序主要源于其他訴訟種類。即使個(gè)別國家對審理程序做了統(tǒng)一規(guī)定，但是基本上屬于援用準(zhǔn)用性法律規(guī)范，并沒有關(guān)于機(jī)關(guān)訴訟的程序規(guī)定。機(jī)關(guān)訴訟需要依賴其他訴訟種類而存在，即使是作為一種獨(dú)立的訴訟類型進(jìn)行立法，其提起和裁決規(guī)則也僅為簡要規(guī)定。

五、域外機(jī)關(guān)訴訟制度對我國的啟示

（一）我國已經(jīng)發(fā)生類似機(jī)關(guān)訴訟的典型個(gè)案

2006年，河南省周口市鄲城鎮(zhèn)政府在周口市中級(jí)法院起訴周口市政府，要求市政府撤銷復(fù)議終止通知書并做出行政復(fù)議決定;并在鄲城縣法院起訴鄲城縣政府，要求縣政府撤銷土地權(quán)屬爭議處理決定[10]。此案發(fā)生的緣由，是鄲城鎮(zhèn)政府認(rèn)為鄲城招待所土地的使用權(quán)被鄲城縣政府錯(cuò)誤確認(rèn)歸第三方個(gè)人享有。鄲城縣政府對鄲城招待所土地使用權(quán)主體的確認(rèn)，屬于典型的行政確權(quán)行為[11]。

2014年，湖南省益陽市三仙湖鎮(zhèn)政府在南縣法起訴南縣縣政府和南縣國土資源局，要求縣政府和國土資源局撤銷集體土地所有權(quán)證，重新做出具體行政行為。此案發(fā)生的緣由是三仙湖鎮(zhèn)政府認(rèn)為，三仙湖鎮(zhèn)漁場的土地所有權(quán)被南縣縣政府和南縣國土資源局錯(cuò)誤確認(rèn)歸三仙湖漁場村民集體所有。南縣縣政府和南縣國土資源局對三仙湖鎮(zhèn)漁場土地所有權(quán)主體的確認(rèn)，亦屬于典型的行政確權(quán)行為。

（二）我國具備提起機(jī)關(guān)訴訟的法律制度空間

2017年修正的《行政訴訟法》第2條規(guī)定，法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。該法第12條規(guī)定，人民法院受理法人或者其他組織提起的下列訴訟：（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的。上述個(gè)案盡管發(fā)生在行政訴訟法修正之前，但是當(dāng)時(shí)的《行政訴訟法》規(guī)定法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟?，F(xiàn)在的《行政訴訟法》進(jìn)一步將有權(quán)提起訴訟的對象由具體行政行為修正為行政行為，并且明確規(guī)定包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。此外，根據(jù)2018年公布的《最高人民法院關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條“受案范圍”的規(guī)定，包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的法人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益提起訴訟，并未被排除在行政訴訟受案范圍之外。

（三）提起機(jī)關(guān)訴訟需要司法權(quán)力的中立和行政權(quán)力的不干預(yù)

2017年修正的《行政訴訟法》第3條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。2015年公布的《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定，人民法院對依法應(yīng)該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實(shí)行立案登記制。上述個(gè)案盡管都屬于下級(jí)政府因?qū)ι霞?jí)政府的行政確權(quán)行為不服而提起訴訟，但是鄲城鎮(zhèn)政府在提起訴訟后感受到鄲城縣政府和周口市政府的無形壓力，欲撤訴以減輕壓力。而三仙湖鎮(zhèn)政府在提起訴訟后，南縣縣政府和益陽市政府明確予以支持，南縣法院依法做出判決?！敖ㄔO(shè)法治國家的前提，是要拋棄以血緣、熟人、局部利益、實(shí)力強(qiáng)弱、權(quán)力等級(jí)等因素形成的人與人、群體與群體、權(quán)力與權(quán)力之間的依附關(guān)系，從而建立起法律框架內(nèi)的共識(shí)關(guān)系。”[12]

（四）提起機(jī)關(guān)訴訟是對行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政權(quán)力爭議方式的有益補(bǔ)充

“我國處理行政機(jī)關(guān)權(quán)限沖突主要是通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決的方式進(jìn)行，具體規(guī)則為：若發(fā)生權(quán)限沖突的行政機(jī)關(guān)之間互有隸屬關(guān)系，則上級(jí)行政機(jī)關(guān)的判斷優(yōu)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)的判斷;若發(fā)生沖突的行政機(jī)關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，則要由其共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決。”[13] 在鄲城鎮(zhèn)政府起訴鄲城縣政府、周口市政府的案件中，盡管按照行政隸屬關(guān)系，鄲城縣政府、周口市政府是鄲城鎮(zhèn)政府的上級(jí)行政機(jī)關(guān)，但是鄲城鎮(zhèn)政府認(rèn)為，鄲城縣政府關(guān)于土地使用權(quán)主體的行政確權(quán)判斷是錯(cuò)誤的，因此最終選擇訴諸法院的司法判斷。在三仙湖鎮(zhèn)政府訴南縣縣政府和南縣國土資源局的案件中，盡管南縣縣政府和南縣國土資源局是三仙湖鎮(zhèn)的上級(jí)機(jī)關(guān)，但是三仙湖鎮(zhèn)政府最終選擇將土地所有權(quán)主體的判斷問題訴諸法院。這些個(gè)案表明，允許行政機(jī)關(guān)在例外情形下以提起訴訟的方式解決行政權(quán)力爭議具備一定的必要性和正當(dāng)性。

近些年，社會(huì)上出現(xiàn)了不少行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力爭議沒有很好解決而造成行政相對人私益和社會(huì)公益受損的事件。究其原因，一方面是行政組織法律法規(guī)尚不完善，有關(guān)行政職權(quán)職責(zé)的規(guī)定不盡明確;另一方面是行政機(jī)關(guān)權(quán)力爭議解決效率不高，行政相對人的權(quán)益不能得到有效保護(hù)。因此，除完善行政組織法，減少行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力爭議之外，還應(yīng)當(dāng)考慮在行政訴訟制度中參考其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)即實(shí)施機(jī)關(guān)訴訟，通過司法途徑解決行政機(jī)關(guān)權(quán)力爭議問題，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)行政訴訟的類型化，還能夠推動(dòng)行政組織法的發(fā)展。

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The Litigation system of overseas organ and its Enlightenment to China

XU Jin

（Southern Anhui Medical College，Wuhu 241000，China）

Abstract：As a kind of litigation type or institutional arrangement，organ litigation is more prominent in civil law countries，and Anglo-American law countries also have similar public law relief.Through the combing and analysis of the public law litigation systems in Japan，Germany，F(xiàn)rance and the United Kingdom，it is found that the organ litigation or quasi-organ litigation has commonalities in the aspects of litigants，the subject matter of litigation，the right and obligation of litigation，the trial procedure and so on.The cases of quasi-organ litigation in our country show that the current legal system and competent organs in our country allow and approve the formation and implementation of this lawsuit.

Key words：overseas;organ litigation system;general rules;enlightenment