淺談PPP模式在軌道交通中的特性及風(fēng)險(xiǎn)

高林生

摘要：PPP模式即政府和社會(huì)資本合作模式，使政府與私人形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)系，是一種行政體制改革、財(cái)政體制改革和投融資體制改革。該模式于十九世紀(jì)被英國提出，在交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等方面都有應(yīng)用。事實(shí)驗(yàn)證，其經(jīng)營方式復(fù)雜，需要通過風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范等措施來建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保達(dá)到預(yù)期合作效果，保證各合作方利益。

關(guān)鍵詞：PPP模式；軌道交通；應(yīng)用研究

PPP是公私合作伙伴關(guān)系的縮寫，即公私合作模式，是一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴合作關(guān)，它不是單純的融資模式，而是一種行政體制改革、財(cái)政體制改革和投融資體制改革。PPP模式在我國軌道交通建設(shè)中的大力推廣，增加了建設(shè)資金來源、更好的實(shí)現(xiàn)了物有所值、提高了經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率、改善了公共設(shè)施的服務(wù)品質(zhì)，有助于私營機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展，但融資成本高、特許經(jīng)營的壟斷、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)、低效率、缺少靈活性以及成本與服務(wù)間的均衡等問題也是PPP模式的一大特性。

1城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式發(fā)展歷程

PPP模式最早形成于18世紀(jì)的英國，主要為信托類公司向私人借錢建造公路，并設(shè)卡收費(fèi)，現(xiàn)代意義上的PPP實(shí)際上形成于上世紀(jì)90年代，應(yīng)用于交通、衛(wèi)生、公共安全、國防、教育等方面。我國于30年前引入PPP概念，并逐步創(chuàng)新，形成了獨(dú)具中國特色的模式，目前處于快速發(fā)展階段，特別是2014年到2017年間軌道交通建設(shè)中PPP的應(yīng)用。

PPP模式在全球軌道交通領(lǐng)域也有廣泛運(yùn)用，倫敦、巴西、美國、印度、新加坡、日本等發(fā)達(dá)國家以及一些發(fā)展中國家也都將PPP模式應(yīng)用到軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營中。

雖然PPP模式在軌道交通建設(shè)運(yùn)營中的應(yīng)用快速發(fā)展，但失敗案例也不少，其中倫敦地鐵PPP模式失敗案例比較典型。最初的倫敦地鐵為私營企業(yè)所有，后來在1948年至2002年間由公營部門經(jīng)營，為了有效改善地鐵的運(yùn)營與維護(hù)，倫敦地鐵公司分別與兩家民營企業(yè)一起簽訂了為期30年的PPP合作合同，成立了包括Infraco私營公司的三家基礎(chǔ)設(shè)施公司，雖然PPP協(xié)議中采用三十年的時(shí)間尺度來進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，但I(xiàn)nfracos公司在第一階段審查期內(nèi)就宣布破產(chǎn)，倫敦地鐵PPP的失敗導(dǎo)致了41億英鎊的損失，95%的負(fù)債率由英國交通部承擔(dān)。

2城市軌道交通項(xiàng)目PPP模式的經(jīng)濟(jì)特性

2.1 準(zhǔn)公共物品

因軌道交通不會(huì)因?yàn)橐晃怀丝投黾舆\(yùn)營成本，也不會(huì)影響到其他乘客的利益，所以具有非競爭性，但是當(dāng)軌道交通主體的承載超限時(shí)，將影響到乘客的舒適性以及安全性，所以軌道交通具有不完全競爭性。上述特性說明軌道交通不屬于純粹的公共物品，同時(shí)它具有私人物品和公共物品的屬性，所以應(yīng)該將其鑒定為準(zhǔn)公共物品。

2.2前期投資大、建設(shè)周期長、收益見效慢

軌道交通的建設(shè)期投資很大，其中地鐵的造價(jià)最高，建設(shè)周期最長，一公里平均工程投資在5～7億元，加上征地拆遷等前期費(fèi)用，造價(jià)更高，建設(shè)期在3～5年，導(dǎo)致資金的獲取與使用成本都比較高。

軌道交通剛剛投入運(yùn)營時(shí)，尤其是還未形成成熟的網(wǎng)狀規(guī)模時(shí)運(yùn)營成本高、客流吸引小、運(yùn)營收入少、投資回收期長。另外，軌道交通作為準(zhǔn)公共物品，安全性、服務(wù)質(zhì)量等要求都比較高，但票價(jià)等服務(wù)價(jià)格要考慮社會(huì)平均收入水平等因素，無法完全實(shí)現(xiàn)市場化。

較高的資金獲取和使用成本加上較低的收益率必然導(dǎo)致投資回收期特別長。

2.3經(jīng)營在時(shí)間、空間上受局限

為保證軌道交通安全運(yùn)營，其設(shè)施、設(shè)備需每天進(jìn)行檢查、檢修，所以每天保證要有天窗時(shí)間，即養(yǎng)護(hù)維修時(shí)間，加上人們的作息、出行特點(diǎn)，決定著軌道交通無法也沒有必要全天24小時(shí)運(yùn)營，所以軌道交通這個(gè)產(chǎn)品在經(jīng)營時(shí)間上具有局限性，也就意味著無法通過延長作業(yè)時(shí)間來獲取更多的收益。

軌道交通線路是固定的，車輛只能沿著固定的軌跡運(yùn)行，是的其客流吸引范圍是固定的、不靈活的，列車之間的安全追蹤時(shí)間也是不可能無限減少的，也就是說軌道交通這個(gè)產(chǎn)品在經(jīng)營空間上也是有局限性的，無法像其他產(chǎn)品一樣可以對需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤，以提高經(jīng)營收益。

3軌道交通項(xiàng)目PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

（1）政策風(fēng)險(xiǎn)

政府部分參與不當(dāng)?shù)恼唢L(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致PPP的失敗，政府部門在PPP模式中應(yīng)該擔(dān)當(dāng)監(jiān)管及提供良好運(yùn)營環(huán)境的角色，雖然政府的參與一定程度上可以降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，但參與過度可能會(huì)到最后PPP的失敗。

法律、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)以及稅收政策也是PPP面臨的重要政策風(fēng)險(xiǎn)，上述政策的改革、變動(dòng)以及爭議，均有可能導(dǎo)致投資方產(chǎn)生還款能力不足，甚至?xí)斐身?xiàng)目無法經(jīng)營下去。

（2）金融風(fēng)險(xiǎn)

貸款利率、通貨膨脹、匯率變動(dòng)等金融風(fēng)險(xiǎn)對PPP的實(shí)施存在重大影響，貸款利率調(diào)整可能導(dǎo)致融資成本增加，通貨膨脹導(dǎo)致貨幣價(jià)值下降，使得投資企業(yè)支出增加，其中以材料與人工費(fèi)上浮最為明顯，可能導(dǎo)致實(shí)際成本高于預(yù)估值。

比如國內(nèi)采用PPP模式的杭州灣跨海大橋，工程投資從規(guī)劃的64億元到立項(xiàng)后的87億元，到可行性研究報(bào)告給出的107億，再到2011年的136億元，參股的民企只能不斷追加投資，最終被套牢。

（3）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要是對項(xiàng)目的可行性、可實(shí)施性以及不確定因素沒有進(jìn)行充分的、科學(xué)合理的研究與分析，導(dǎo)致建設(shè)過程中方案變化較大、施工工期變長、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、返工等問題，使企業(yè)蒙受損失。

比如：杭州灣跨海大橋唯一收入來源是通行費(fèi)，可行性文件預(yù)測車流是1867萬輛，但到2012年，大橋的實(shí)際車流量只有1252萬輛，嚴(yán)重的預(yù)期收益誤判導(dǎo)致民企決策錯(cuò)誤，2013年全年大橋資金缺口達(dá)到8.5億元，但收入僅6.43億元，根本無法回收本金。

（4）運(yùn)作管理風(fēng)險(xiǎn)

因?yàn)镻PP模式是公私合作建設(shè)、運(yùn)營，收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，既然是合作，在項(xiàng)目運(yùn)作過程中就存在權(quán)利、義務(wù)、分工等方面的協(xié)同問題，在運(yùn)作管理上各自為政，意見出現(xiàn)分歧不能解決的時(shí)候，便會(huì)造成合作各方之間產(chǎn)生管理上的沖突，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營成本的增加，使得投資效率低下，各企業(yè)將蒙受損失。

（5）經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通項(xiàng)目PPP經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)主要為由于管理不當(dāng)導(dǎo)致的運(yùn)營成本偏高、車票、物業(yè)、廣告等相關(guān)收入偏低，企業(yè)很難獲得利益，從而降低了其償債能力，加大了其財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)束語

作為影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的一種全新的合作模式，PPP模式已成為了我國改革過程中重點(diǎn)關(guān)注的方向，開展PPP模式不僅有利于緩解政府財(cái)政壓力，解決政府投資資金緊張等問題，而且更好的實(shí)現(xiàn)了物有所值、提高了經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率、改善了公共設(shè)施的服務(wù)品質(zhì)，有助于私營機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展，但其已經(jīng)暴露出來的或者存在但還未暴露出來的風(fēng)險(xiǎn)需要在實(shí)施過程中進(jìn)行充分、科學(xué)的研究與分析，發(fā)揮其長處，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到預(yù)期合作效果，保證合作各方利益。

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（作者單位：中鐵第六勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司）