我國(guó)行政管理體制改革中的多頭執(zhí)法現(xiàn)象反思

陳君君

摘要：自新中國(guó)成立以來(lái)，為更好地探索適合中國(guó)國(guó)情及發(fā)展道路的行政管理體制，我國(guó)進(jìn)行了一代又一代的改革。在實(shí)施行政管理體制改革中，我國(guó)取得了許多重大的成就，規(guī)范了施政理念，部門(mén)職責(zé)等，推動(dòng)了改革開(kāi)放和社會(huì)主義偉大事業(yè)的蓬勃發(fā)展，逐漸形成了具有中國(guó)特色，同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的行政管理體制，但一些問(wèn)題也開(kāi)始慢慢浮出水面，其中以多頭執(zhí)法現(xiàn)象最為嚴(yán)重。文章主要論述了行政管理體制改革的不同階段和目的，并對(duì)多頭執(zhí)法現(xiàn)象形成的原因進(jìn)行探討，最終也針對(duì)這一問(wèn)題提出了幾點(diǎn)個(gè)人意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：行政管理體制;改革;多頭執(zhí)法;職能交叉

一、行政管理體制改革的不同階段和目的

行政管理體制是一種行政管理系統(tǒng)，主要包含行政管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理制度、管理工作和管理人員幾個(gè)重要成分，本質(zhì)上集中反映了一個(gè)國(guó)家的政體及其管理制度。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度層面發(fā)生巨大的變化，也在行政管理體制方面不斷摸索前進(jìn)。經(jīng)過(guò)多次規(guī)模宏大的行政管理體制改革，我國(guó)已逐步形成了具有中國(guó)特色，同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的行政管理體制。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政管理體制改革主要分為三大階段，體制探索階段、體制構(gòu)建階段和體制發(fā)展階段。體制探索階段主要處于改革開(kāi)放初期，緊緊圍繞著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力執(zhí)行，具體包含簡(jiǎn)并機(jī)構(gòu)和人員，政府職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放。體制建構(gòu)階段主要處于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一目標(biāo)時(shí)期，圍繞適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求而展開(kāi)，政府職責(zé)能力的轉(zhuǎn)變，形成政企分開(kāi)的局面是這一階段改革的要點(diǎn)。體制發(fā)展階段是在體制構(gòu)建階段未能回答社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府職能，權(quán)力機(jī)構(gòu)和管理手段該如何定位這一背景下孕育而生，此次改革重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)行政管理體制自身的優(yōu)化，強(qiáng)調(diào)改革要適應(yīng)管理自身規(guī)律，這一階段的改革也是最有特色，強(qiáng)調(diào)根據(jù)自己的國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，建成一套同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、融合國(guó)家利益和個(gè)人利益的行政管理體制。

二、多頭執(zhí)法現(xiàn)象的成因

第一，行政權(quán)力的法律化規(guī)范化程度不足。新時(shí)期，憲法規(guī)定了我國(guó)的治國(guó)基本方略是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家。依法治國(guó)的關(guān)鍵在于依法行政，然而行政的首要內(nèi)容是要法定職權(quán)，具體而言，法律需要設(shè)定哪些行政管理機(jī)構(gòu)，規(guī)定哪些部門(mén)哪些機(jī)構(gòu)具有怎樣的權(quán)力。法律是行動(dòng)的指南。因此，如果法律存在缺陷，勢(shì)必滋生一系列的問(wèn)題。而我國(guó)現(xiàn)階段，法律體系依然不夠完善，部分存在立法含糊籠統(tǒng)不全面，甚至是立法重疊和缺乏立法等情況。這導(dǎo)致在一些事情的執(zhí)法權(quán)力歸屬上不清楚不明確，進(jìn)而導(dǎo)致不同部門(mén)組織重復(fù)執(zhí)法。

第二，行政管理機(jī)構(gòu)的部門(mén)設(shè)定不合理。我國(guó)的公務(wù)員人口基數(shù)較大，對(duì)于每名公務(wù)員都需要給定職能。在這一事實(shí)下——人數(shù)多，進(jìn)而部門(mén)數(shù)的需求也增多，但具體處理的事宜種類(lèi)卻是相當(dāng)有限的，這就導(dǎo)致在不同行政管理機(jī)構(gòu)部門(mén)的職責(zé)分工時(shí)存在重復(fù)的現(xiàn)象，遇到一些事件，出現(xiàn)多頭執(zhí)法的混亂現(xiàn)象也不足為奇。

第三，不當(dāng)?shù)睦娓?jìng)爭(zhēng)行為。正如在第一點(diǎn)論述所提及一般，我國(guó)的法律法規(guī)依然存在不合理的情況，立法籠統(tǒng)、重疊和缺乏，導(dǎo)致不同的部門(mén)甚至于同一部門(mén)的不同個(gè)體之間為了獲益而爭(zhēng)相執(zhí)法，造成多頭執(zhí)法的局面。同時(shí)，不當(dāng)?shù)睦娓?jìng)爭(zhēng)行為也會(huì)導(dǎo)致另一相反的結(jié)果——執(zhí)法缺乏。出于趨利避害的本性，不同部門(mén)或同一部門(mén)的不同個(gè)體對(duì)于有利有益的事件都爭(zhēng)先恐后參與進(jìn)去，對(duì)于有弊有害的事件都退化成鴕鳥(niǎo)緊緊地縮著。

第四，忽視權(quán)力行使的根本。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民，行政機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的目的在于服務(wù)人民，為人民謀福祉。然而隨著這一初心的淡忘，慢慢的，部分行政部門(mén)或個(gè)人開(kāi)始享受這一行政權(quán)力，開(kāi)始凌駕于人民之上，將自己擺在管理者的位置。正如著名心理學(xué)研究（斯坦福監(jiān)獄實(shí)驗(yàn)）一般，這些所謂的“管理者”會(huì)沉浸在自己的權(quán)力世界，主動(dòng)自愿投身于權(quán)力的實(shí)施中，無(wú)論是否是職責(zé)之內(nèi)。從這一角度來(lái)看，多頭執(zhí)法現(xiàn)象實(shí)屬不可避免。

三、應(yīng)對(duì)多頭執(zhí)法現(xiàn)象的舉措

多頭執(zhí)法混亂現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民心目中的形象，阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了人民的生活，不論是對(duì)于國(guó)家發(fā)展，長(zhǎng)治久安還是對(duì)于人民幸福生活來(lái)說(shuō)都百害而無(wú)一利。對(duì)此，需要采取恰當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)盡可能消除這一現(xiàn)象。針對(duì)以上提及的多頭執(zhí)法成因，本人提出的解決途徑有以下幾點(diǎn)。

完善立法。法律是行為的標(biāo)桿，當(dāng)法律設(shè)定模糊籠統(tǒng)、重疊甚至缺乏時(shí)，容易造成法律漏洞，造成混亂局面。我們雖然不能盡善盡美地制定法律，但我們可以在實(shí)踐中不斷完善法案，當(dāng)發(fā)現(xiàn)法律的漏洞時(shí)我們要立馬尋找補(bǔ)正措施，以避免類(lèi)似事件重復(fù)發(fā)生。

加強(qiáng)部門(mén)和人員之間溝通，適當(dāng)簡(jiǎn)政。部門(mén)設(shè)定較多，職責(zé)重疊，而且部門(mén)之間不相互溝通，出現(xiàn)多頭執(zhí)政現(xiàn)象是必然結(jié)果。若部門(mén)之間，成員之間相互溝通交流，遇到職責(zé)重疊的情況也能夠較快地制定出合理的解決方案，進(jìn)一步明確規(guī)定職責(zé)歸屬，不僅能夠阻止當(dāng)前事態(tài)惡化，且為后期類(lèi)似行動(dòng)提供參考方案。同時(shí)，我們也應(yīng)適當(dāng)?shù)貏h減部門(mén)和人員。部門(mén)、人員較多，不僅會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法重疊現(xiàn)象，責(zé)任分散現(xiàn)象，而且也會(huì)加劇政府負(fù)擔(dān)，因此，適當(dāng)?shù)睾?jiǎn)政也是可取的。

倡導(dǎo)互利共贏的良好社會(huì)環(huán)境。不論是行政個(gè)體還是部門(mén)，存在的意義都是為了更好地服務(wù)人民，幫人民辦實(shí)事。這種情況下，你輸我贏不僅是病態(tài)心理，而且是違背宗旨的。政府部門(mén)應(yīng)該多宣揚(yáng)互幫互助事例，建立完善的公共利益體系，個(gè)體需謹(jǐn)記集體利益與個(gè)人利益是統(tǒng)一體，堅(jiān)決摒棄純粹的個(gè)人利益，共同營(yíng)造互利共贏的美好環(huán)境。

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