2018年新疆扶貧攻堅報告

經過幾年努力，新疆扶貧攻堅工作取得了顯著的成績，農村落后面貌得到明顯改變，經濟發展步伐明顯加快，社會事業明顯進步，貧困地區的綜合實力明顯增強。新疆的扶貧開發事業已經從以解決溫飽為主轉入了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。2018年，全疆繼續打好精準脫貧攻堅戰。堅持把南疆四地州深度貧困地區作為主戰場，全疆投入扶貧資金334.11億元，其中南疆四地州占92.3%。南疆四地州脫貧攻堅邁出堅實步伐，全疆53.7萬人脫貧，513個貧困村退出，3個貧困縣摘帽，貧困發生率降至6.51%，為確保到2020年全區堅決打贏脫貧攻堅戰奠定了堅實的基礎。

黨的十八大以來，新疆自治區黨委高度重視脫貧攻堅工作，通過持續不斷的努力，新疆扶貧攻堅工作取得了顯著的成績。當前，以習近平同志關于扶貧開發的一系列重要論述為指南，新疆已逐步建立脫貧攻堅制度體系。面對新時期扶貧攻堅的新問題、新情況，要全面認識扶貧開發面臨的挑戰與機遇，進一步著力做好精準扶貧，著眼于扶貧機制的創新，用新機制作保障。只有這樣，扶貧攻堅工作才能更加體現時代要求，扶貧攻堅才能取得新成就。

新疆扶貧攻堅的新進展

2012年至2017年的五年，是新疆歷史上減少貧困人口速度最快的五年。這五年，新疆共有139萬貧困人口實現了脫貧，1286個貧困村退出。五年來，新疆貧困縣全部實現“兩基”教育目標，落實南疆地區十五年免費教育。五年來，新疆圍繞《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》確定的脫貧目標，實施特色產業帶動、轉移就業、易地扶貧搬遷、生態補償脫貧、教育扶貧、社會保障兜底、民生改善、突破瓶頸制約8個專項行動;近兩年來，自治區黨委和政府圍繞新疆社會穩定和長治久安總目標，實施邊境扶貧、基層基礎建設2個專項行動。通過完善脫貧規劃政策體系，緊扣“兩不愁、三保障”（ 不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和安全住房），“六個精準”（就是扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人即“第一書記”精準、脫貧成效精準），動態監管服務實現全覆蓋，扎實推進“七個一批”（通過轉移就業扶持一批，通過發展產業扶持一批，通過土地清理再分配扶持一批，通過轉為護邊員扶持一批，通過實施生態補償扶持一批，通過易地扶貧搬遷扶持一批，通過綜合社會保障措施兜底一批），落實“三個加大力度”（著力加大教育扶貧力度，著力加大健康扶貧力度，著力加大基礎設施建設力度），重點支持南疆片區脫貧攻堅，探索脫貧攻堅新途徑新模式，全區脫貧攻堅工作取得了堅實成效。

根據國家統計局新疆調查總隊的調查顯示，2017年，全疆35個貧困縣的農村居民人均可支配收入達到8836元，比2012年增加了3745元，年均增長12.4%，比2015年增長9.7%，比全疆平均水平高1.7個百分點。2014年-2017年，全區已累計減貧184.83萬人，減貧率達到56.3%;累計完成減貧總任務的52%，貧困發生率由2016年底的15.51%下降至2017年底的12.63%，降低了2.88個百分點。2017年，脫貧攻堅工作力度不斷加大，這一年，全疆實現44.38萬貧困人口脫貧、331個貧困村退出、貧困發生率由2014年年初的22.84%下降至11.57%，使脫貧質量進一步提高。

2017年11月1日，國務院扶貧辦召開新聞發布會，公布了最新一批通過國家專項評估檢查的貧困縣。其中，新疆巴里坤哈薩克自治縣、民豐縣、察布查爾錫伯自治縣、托里縣、青河縣位列其中，5個貧困縣順利脫貧摘帽。

其次，2016年以來，新疆易地扶貧搬遷工作進展順利，各地狠抓項目建設，《新疆維吾爾自治區易地扶貧搬遷建設規劃（2016-2018年）》編制完成。2016年底，新疆完成30萬戶安居富民工程建設，竣工率達100%，任務量位居全國第一;至此，國家和自治區確定的年度30萬戶安居富民工程目標任務全面完成，約有120余萬名各族農民群眾入住新居。

2017年，全區9個地州30個縣市的7665套住房已全面開工建設，竣工7421套，已搬遷入住9816人;累計完成投資23.9億元（含提前開工建設和同步搬遷），超出計劃投資總額15.59億元的53.3%。新疆各地都給定居的農牧民分配了成熟的土地，農牧民只要接手，當年就能產生效益。這樣就從根本上解決了易地搬遷后的貧困農牧民就業問題。還有，抓好安居富民工程建設落地。各地在推進安居富民工程的同時，始終堅持“安居”“富民”并重，發展庭院經濟、規劃致富產業、培訓農民工匠參與建房施工，力求從根本上改善包括貧困群眾在內的各族農民的生產生活條件。近年來，新疆緊緊圍繞讓貧困地區農村有勞動能力的都有一技之長，有一技之長的群眾都有事可做的目標，堅持遠抓教育，近抓培訓。尤其是突出抓好職業技術培訓，讓貧困青年農民接受職業技術教育，提高就業創業能力。如今，新疆各地政府從政策推動、產業扶持、人員培訓、行業規范等方面均下足了功夫。目前，新疆通過大力發展鄉村旅游帶動了10%以上貧困人口脫貧，旅游脫貧人數達到17.6萬人，全區農（牧）家樂近7000家，中國鄉村旅游致富帶頭人283人。

2018年，全疆繼續打好精準脫貧攻堅戰。堅持把南疆四地州深度貧困地區作為主戰場，全疆投入扶貧資金334.11億元，其中南疆四地州占92.3%。南疆四地州脫貧攻堅邁出堅實步伐，全疆53.7萬人脫貧，513個貧困村退出，3個貧困縣摘帽，貧困發生率降至6.51%。

全疆積極推進“三個加大力度”。落實資金10.14億元，支持南疆四地州改善義務教育辦學條件，加大教育扶貧力度;深入推進全民健康體檢工程和健康扶貧“三個一批”行動，加大健康扶貧力度;解決54.51萬貧困人口安全飲水問題等，加大基礎設施建設力度。

實施教育惠民。大力推進學前教育，實現南疆四地州城鄉一體學前三年免費教育;以南疆四地州和農村學校為重點，著力補齊教師隊伍短板;實現貧困學生“應助盡助”。另外，目前新疆貧困縣全部實現“兩基”教育目標，落實南疆地區十五年免費教育。自治區安排25.81億元推進十五年免費教育，將貧困家庭學生和農村低保戶家庭學生全部納入助學范圍，4408個新建、改擴建農村學前雙語幼兒園目前全部投入使用。

推進醫療惠民。初步建立分級診療制度，基層公共衛生服務能力和基本醫療服務質量進一步提高，落實全民免費健康體檢（免費體檢覆蓋率達到100%），人身意外傷害保險、大病保險全覆蓋，農村貧困人口15種大病集中救治和慢性病簽約服務全覆蓋，實現農村戶籍患者在地州市區域內“先診療后付費”和“一站式”結算。

完善社會保障體系。大力實施全民參保計劃，穩步提高社會保險待遇，繼續降低社會保險費率。22個深度貧困縣32萬名兜底脫貧對象全部納入低保范圍，實現孤兒集中收養和有意愿的“五保”老人集中供養，全面落實80周歲以上老年人高齡津貼、免費體檢和殘疾人“兩項補貼”制度。

積極擴大就業。統籌推進城鄉富余勞動力、高校畢業生、就業困難人員多渠道多形式就業創業，城鎮就業困難人員實現就業5.24萬人，零就業家庭保持動態清零。城鎮新增就業47.58萬人，城鎮居民人均可支配收入增長6.5%左右，實施棚戶區住房改造47.09萬套，全疆農村（包括貧困農村）富余勞動力轉移就業280.5萬人次，農村居民人均可支配收入增長8.5%左右。

構建多層次就業體系，確保南疆少數民族富余勞動力長期穩定就業。新疆一盤棋，南疆是“棋眼”。南疆四地州脫貧攻堅是盤活南疆乃至新疆工作全局的關鍵棋。持續實施南疆四地州三年10萬人轉移就業計劃，深度貧困家庭勞動力有組織穩定轉移就業7.5萬人。主要做法有：

第一，不斷豐富完善更加積極的就業政策，制定實施更具針對性差別化政策，更加貼近新疆實際，基本形成了具有新疆特色、覆蓋城鄉的就業創業政策體系。

第二，加強南疆培訓基礎設施建設和勞動力職業技能培訓。大力加強南疆四地州職業培訓平臺建設，建設了24個實訓基地。實施紡織服裝產業、新成長勞動力和少數民族國家通用語言3個專項就業技能培訓項目，累計培訓南疆15.7萬人，實現就業10.96萬人，就業率80%。增強南疆技工教育實力，南疆四地州已有技工學校22所、技師學院4所，在校生3.75萬人，為人口眾多的南疆勞動力接受技工教育奠定了基礎。組織實施對口幫扶，對南疆四地州縣級技工院校采取整體托管、設立分銷、聯合辦學等形式對口幫扶，有效提升了南疆技工學校教育能力水平。

第三，推進就地就近轉移就業。以南疆四地州為重點區域，以農村“兩后生”為重點對象，根據少數民族群眾的特點，以就地就近為主要形式，多渠道、多形式推進農村富余勞動力就業，有序擴大有組織、成建制轉移內地就業規模，努力使每個農村勞動力都有活干。有錢掙，逐步增加非農工作時間和工資性收入。一是圍繞1.5萬億固定資產投資目標任務，開展固定資產投資項目建設促進農村勞動力技能培訓工作。按照“其中普工崗位至少90%使用當地勞動力”政策要求，組織開展基礎技能培訓和技能提升培訓，提高適應現代生產生活素質和崗位就業能力，截至目前，南疆四地州固投項目施工建設實際用工39.6萬人次。二是大力推行“衛星工廠”“民工坊”吸納就業，截至2018年底，新疆扶貧車間衛星工廠達300余家，扶持農村勞務合作組織帶動就業，支持農業經濟組織發展擴大就業，推動到產業（工業）園區穩定就業，鼓勵發展小微企業創業，推動短期季節性務工，促進就地就近“家門口”實現就業。

第四，打破南疆勞動力疆內流動障礙。制定《喀什、和田地區城鄉富余勞動力有組織轉移就業三年規劃（2017-2019年）》，通過國企、固定資產投資項目、公益性崗位等“六個一批”為渠道實施三年10萬人疆內轉移就業。目前該規劃進展順利。

第五，加強機構建設，擴大內地轉移就業力度。現階段，新疆已在內地25個省區市成立了“自治區駐各省區市務工經商人員服務管理工作組”派駐310人到各省市建立工作站，負責在內地新疆籍人員的服務管理，矛盾排查。糾紛化解等工作，有效推進南疆勞動力整建制轉移內地企業就業，2014-2018年，政府有組織整建制累計轉移內地企業就業7萬余人，年均轉移近1.5萬人。

產業扶貧工作成效顯著。產業規劃引導取得新進展。堅持加強頂層設計、強化發展指導，幫助貧困地區轉移發展理念、明確重點任務。自治區先后組織編制了《自治區“十三五”脫貧攻堅規劃》《南疆四地州區域發展扶貧攻堅“十三五”實施規劃》《南疆四地州深度貧困地區脫貧攻堅實施方案（2018-2020年）》，認真貫徹落實國家《貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見》，編制了南疆貧困地區產業發展實施方案，為產業扶貧提供了科學依據。

產業政策扶持取得了新突破。自治區出臺了支持貧困縣統籌使用涉農資金政策，在項目資金支持、一二三產業融合、“一村一品”示范創建、新型職業農民培育等方面向貧困地區傾斜，完善了“農業三項補貼政策”，重點扶持南疆優良種畜、規模化標準化養殖小區建設等方面，將南疆畜牧業生產發展貸款全部納入貼息補助范圍。統籌整合現有資金，積極推進“互聯網+”模式，大力支持發展林果產品電子商務。落實財政貸款貼息等優惠政策，對農林牧產業、民族手工業、農家樂、休閑觀光農業等產業發展給予貼息支持。自治區各部門圍繞資金整合、市場主體培育等方面出臺了一系列針對性較強的支持貧困地區產業發展的政策舉措，提高了貧困戶參與產業發展的積極性。

產業資金籌措取得新成效。堅持“資金整合、項目帶動”，聚集資源、捆綁資金，集中投向產業扶貧。創新資金管理方式，設立了自治區財政轉型扶貧產業扶貧發展資金，專項用于貧困地區產業扶貧工作。借助現代融資手段，拓寬產業扶貧投資渠道，組建貧困地區扶貧產業投資基金，特別是電工等疆內有實力的企業設立扶貧產業發展基金，支持貧困地縣培育扶貧主體、發展扶貧產業。把政策性銀行融資、中央小額信貸貼息、農業擔保基金擔保和農業保險補貼等支持政策，集中捆綁投向貧困地區，形成多元投入格局。金融業加大對紡織服裝產業、特色種植養殖項目的支持力度，截至2018年末，自治區產業精準扶貧貸款余額達305.6億元。

新型經營產業培育邁出新步伐。支持貧困地區培育種養大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經營主體，積極牽線搭橋幫助引進農業產業化龍頭企業。鼓勵引導各地探索推廣訂單幫扶、股份合作、生產托管等龍頭帶貧模式，讓廣大貧困群眾分享更多產業發展紅利。目前，自治區已經初步形成了以農民合作社為發展主體，農業產業化龍頭企業作為支撐，以專業大戶為主要發展基礎的新型農業經營體系，并呈現多元化較快發展態勢。

科技支撐產業呈現新亮點。依托現代農業產業技術團體專家團隊和農機推廣隊伍，在貧困地區開展農機服務，開展技術指導，提高產業扶貧水平，幫助貧困地區引進了優良品種，推廣了實用技術，培育了脫貧帶頭人。組織實施了自治區“科技精準扶貧專項行動”，行動集中聚焦了國家級和自治區級 35個貧困縣，圍繞貧困地區優勢資源開發和特色高效農業、農產品加工物流業、鄉村旅游、電子商務等產業發展，在貧困地區建設一批產業特色鮮明、帶動貧困戶增收的科技示范基地。

產業促進就業取得新業績。自治區以產業帶動就業為重點，大力實施產業帶動就業為重點，大力實施就業惠民工程。近年來，自治區積極發展紡織服裝、食品加工、電子產品組裝加工等勞動密集型產業，解決就業。努力拓展就地就近轉移就業新空間，因地制宜建設了一批“扶貧車間”、“衛星工廠”“民生坊”吸納就業，支持農業經濟組織發展擴大就業，推動產業（工業）園區穩定就業，鼓勵發展小微企業自主創業，增加收入，促進了貧困人口脫貧。2017年，農村富余勞動力轉移就業達275萬次。其中，紡織服裝產業和“短平快”項目就帶動近30萬各族群眾實現就地就近就業。還有，2018年前三個季度，全區落實特色林果提質增效計劃22.58萬畝。發展庭院經濟、庭院整治43.53萬戶，建設畜禽規模養殖場（小區）36個，牲畜棚圈1.88萬座，為打好精準脫貧攻堅戰打下堅實基礎。

另外，底數不清，貧困癥結不明，一直制約著新疆扶貧開發工作的效果。為摸清底數，分類扶持，從2013年開始，新疆把貧困戶檔案管理納入年度扶貧開發工作考核驗收的內容，突出貧困戶檔案建設，提高扶貧開發工作的針對性和實效性。建檔立卡貧困戶就是我們所說的貧困戶，2013年底建立檔案時全疆共有261萬貧困人口。建檔立卡貧困人口分布在全區13個地州市的77個縣（市）、700多個鄉鎮、6000多個村。77個有建檔立卡貧困戶的縣包括35個貧困縣和42個非貧困縣。新疆專門將2016年確定為“建檔立卡精準識別年”，通過開展普查、精查、交叉檢查，實行大數據檢索，全疆貧困人口識別準確率達到95.92%。2017年以來，新疆通過兩次全區扶貧對象信息數據復核工作，實現了“戶有卡、村有表、鄉有冊、縣有檔、地有卷、區有庫”，在新疆歷史上第一次建立了完整的區、地、縣、鄉、村五級貧困人口信息資料庫，解決了底數不清、情況不明、建檔立卡信息不真不實的問題，為脫真貧、真脫貧奠定了堅實基礎，徹底解決了貧困人口底數不清、情況不明的問題;2018年完成了南疆22個深度貧困縣6.89萬戶建檔立卡貧困戶底數，并且這6.89萬戶建檔立卡貧困戶的安居房全部竣工;全疆建設農村（包括貧困農村）安居富民房 28.2萬戶，有力地推進了安居工程和災后重建。

援疆扶貧是助力新疆打贏脫貧攻堅戰的重要抓手。新一輪對口援疆工作開展以來，19個對口援疆省市按照新疆自治區“七個一批”和“三個加大力度”脫貧攻堅工作要求，加大援疆力度，緊密結合受援地實際，精準發力激活當地脫貧“造血”功能。如今，19個援疆省市通過精心實施各自制定的精準扶貧援疆方案，在新疆專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、援疆扶貧“四位一體”大扶貧格局中，發揮出了巨大作用。特別是近兩年，19個對口援疆省市堅持以改善22個深度貧困地區民生為目標，不斷拓寬援疆廣度，挖掘援疆深度。他們的主要做法是：

一是以產業扶貧為支撐。產業發展是確保貧困群眾持久脫貧的有效途徑之一。新一輪對口援疆工作開展以來，19個對口援疆省市把支持新疆打贏脫貧攻堅戰作為當前的首要任務，聚焦22個深度貧困縣市，大力開展產業扶貧工作，有力助推新疆深度貧困地區脫貧攻堅，持續增強當地發展動力。2017年上海援疆資金共計24.53億元，其中用于脫貧攻堅20.92億元，占到85.29%;實施項目155個，開工率、已竣工或完成實施的項目驗收通過率均達到了100%。廣東省對口支援新疆工作前方指揮部通過“筑巢引鳳”，建設產業園區聚焦企業，建立中小企業孵化基地，延伸產業鏈促進就業。目前，已投資30多億元打造了兵團草湖廣東紡織服裝產業園、伽師工業園、廣州新城等9個產業園區，形成商貿物流、紡織服裝、電子加工、農林果等行業集群，吸納20多萬人就業。如今，在產業援疆的促進下，各援疆省市結合受援地實際，精準發力，一批批強產業、惠民生、促發展的重大項目密集開工和建成投產，進一步激活當地脫貧“造血”功能，對促進新疆經濟發展方式轉變、產業結構優化調整、群眾就業以及增加財政收入等發揮了積極作用。

二是以就業扶貧為抓手。就業是民生和脫貧之本。自新一輪對口援疆工作開展以來，19個援疆省市把產業帶動就業放在首要位置，積極促進群眾就地就近就業。據調查，近兩年，安徽省援疆前方指揮部緊貼就地就業，做好產業項目扶貧。推進安徽皮山工業園建設，建設10萬平方米標準化廠房，提升工業園區配套水平和產業承載能力，吸引企業進園區投資興業，實現產業帶動就業脫貧。幫助皮山縣海螺型材完善產業鏈，實現南疆市場占有率超過80%，帶動就業2500余人。注入1500萬元產業發展引導資金，幫助皮山縣建立“助保貸”政府風險資金池，解決23家中小企業融資難題，帶動6000余名建檔立卡貧困戶就地就近就業。投入3600萬元實施“扶貧羊”“扶貧驢”項目，探索“龍頭企業+衛星工廠+農村合作社”產業發展機制，努力拓寬就業增收渠道。

就業援疆助推受援地穩定脫貧。從2017年至今，浙江省援疆前方指揮部堅持以項目帶動產業、以產業拉動就業、以就業改善民生，在阿克蘇地區大力實施“百村千廠”工程。投資總額達23.53億元的129個項目全面建設，當地389座廠房拔地而起。目前，這些“百村千廠”工程相繼竣工投產，解決了當地1.7萬名群眾就近就業，一個個貧困家庭甩掉了“窮帽子”，走上了穩定脫貧致富路……目前，從南疆到北疆，各對口援疆省市前方指揮部根據疆內受援地實際情況，在社會文化、產業經濟、企業發展方面加強了溝通聯系。援疆省市因地制宜出奇招，以產業發展帶動疆內受援地經濟發展，以就業為貧困群眾穩定脫貧的助推器，全面加快了新疆脫貧攻堅步伐。

教育援疆扶貧扶智照亮和田大地。為貫徹落實第二次中央新疆工作座談會教育優先精神，北京市援疆工作全力支持學前教育和基礎教育，阻斷貧困的根子。從2015年到今年，不斷加大教育扶貧力度，投入資金16億多元，支持和田地區四個縣市，建設各類學校及附屬設施34所，為64所學校配備現代化教學設備。

自治區還出臺了貧困縣市黨政領導班子和黨政正職脫貧攻堅工作年度考核辦法、脫貧攻堅責任制實施細則、督查巡查辦法等，形成了脫貧攻堅的責任體系、動員體系、工作體系、推進體系、考核監督體系。全疆駐村干部達77923名， 12554個工作隊駐村開展工作，共走訪貧困戶989萬戶次;自治區區直和中央駐疆單位、兵團向南疆22個深度貧困縣深度貧困村選派“第一書記”1289名，實行深度貧困村“第一書記”由縣處級以上領導干部、縣處級年輕后備干部擔任，不脫貧不脫鉤。在“民族團結一家親”和民族團結聯誼活動中，廣大黨員干部積極幫助群眾辦實事、解難題，在助脫貧中促團結、在助團結中促脫貧。

新疆扶貧攻堅面臨的問題與不足

（一）新疆農村貧困人口減少，但貧困面積依然較大，并且具有高度集中的民族特性

新疆貧困地區少數民族相對集中，截至2016年，新疆35個貧困縣中南疆四地州就有26個，貧困村2605個、貧困人口218.67萬，分別占全疆的74%、86%和84%;在全區266萬貧困人口中，南疆四地州占81%。南疆四地州有70萬農牧民居住在海拔1500米-4800米的偏遠深山區、石山區，大部分地處沙漠邊緣的貧困村，大多數貧困人口還存在就醫難、上學難、出行難、飲水難、住房難、增收難等問題。南疆深度貧困地區面臨著貧困面積依然較大，基礎設施和社會事業發展滯后、生態環境脆弱、自然災害頻發、貧困人口占比和貧困發生率高、人均可支配收入低、集體經濟薄弱、脫貧任務重等情況。南疆四地州有8個邊境縣（市），且全部為邊境貧困縣（市）。由于歷史原因，南疆地區以世襲居住的維吾爾族為主體，北疆山區、牧區主要是游牧少數民族聚居地。這兩大區域整體性貧困突出，脫貧任務重，攻堅難度大。在這里，貧困地區呈現出的民族性使得新疆貧困人口與外界的交流融通首先在語言上產生了很大的障礙，雖然近年來新疆貧困地區人口就業有一些緩解，但由于其教育素質低，缺乏技能，獲取就業崗位的機會有限，向區域外流動的難度仍然較大。特別是南疆四地州尚有22個深度貧困縣，貧困地區轉移就業渠道窄、增收難度大。連片特困地區的貧困較為集中，貧困成因復雜，脫貧難度較大。

（二）邊境地區經濟發展長期嚴重滯后，基礎設施建設嚴重不足

新疆邊境地區貧困呈帶狀分布，絕大多數處于高原、高寒、荒漠地區，氣候極度干旱植被稀少、水資源匱乏，生態環境十分惡劣。新疆共有34個邊境縣其中17個邊境扶貧開發重點縣;分布著479個貧困村、38萬貧困人口;邊境縣長期以傳統畜牧業為主的農業處于主導地位，工業發展處在農產品初級加工階段，服務業發展水平極低，部分邊境村沒有集體經濟，貧困程度很深，經濟發展嚴重滯后，是脫貧攻堅基礎最差的邊境貧困帶。且邊境一線貧困戶大部分居住分散，扶貧開發成本高，社會民生建設長期欠賬多，整體脫貧攻堅項目資金不足，脫貧難度大。

另外，邊民生產生活條件極差，基礎設施建設嚴重落后，經濟發展的空間狹窄。近幾年來，雖然中央和自治區通過安居富民、定居興牧等工程，顯著改善了邊境農牧民的居住條件，但是由于一些貧困戶無法自籌配套資金、新分戶多出來的家庭等原因，仍有一定數量的邊民散居在由片石砌的簡陋房屋或者氈房中，供電、供水困難，且難以抵御惡劣氣候、達不到抗震標準。邊境一線村大部分道路仍以簡易牧道為主，通行條件差;多數抵邊村位于高寒山區，飲水安全工程無法覆蓋，生產用水缺少調蓄水庫，且渠系不完善，農牧業生產生活缺水問題突出等。邊境一線教育、醫療等公共服務及設施極度落后，邊民基本需求得不到保障。生態脆弱自然災害頻發，因災因病返貧問題嚴重。

（三）經濟結構的超穩定性、經濟關系的超封閉性、經濟發展的緩慢性是脫貧緩慢的原因之一

貧困地區經濟結構單一，產業結構演進速度緩慢。經濟結構超穩定性，表現在產業結構中以農牧業為主的單一結構。傳統農業經濟及落后的工業是人均收入低的根源。從經濟發展的特點來看，貧困地區經濟結構單一，多以農業經濟或牧業經濟為主，經營粗放，生產條件及方式落后，有90%的勞動力從事農業生產勞動，產業結構演進速度緩慢。由于自然、歷史、經濟和社會發展各方面的原因，在新疆貧困地區，單一地以種植業為特征的農業生產結構仍占據統治地位。

從現實考察，新疆貧困地區的經濟大多以農業或牧業經濟為主。家庭收入主要來源于種植業、牧業，由于農戶收入低微，生產資金的投入有限，難以從事更高層次技術的生產，產業結構以農村產業為主，農村產業又以第一產業為主，農業又以種植業或畜牧業為主。貧困農民收入來源渠道單一，產業特色不足，產業效率低下，由于農業生產資料價格高、創收周期長、增收空間小、受市場影響大，貧困農牧民增收步伐緩慢。特別是南疆四地州集體經濟基礎薄弱，農業綜合發展實力差，農村勞動力85%以上還從事農業，而農業生產仍使用傳統的經營方式，缺乏龍頭企業，專業合作組織等市場經營主體的作用發揮不足，組織化、專業化、市場化水平較低，致使農業整體效益低下。這些問題導致農業生產規模的擴大、農業技術的推廣、農業技術的使用面臨巨大的阻力，極大地影響了新疆農業的可持續發展。與此同時，二、三產業發展水平不高，收入不高，吸納就業能力不強。

（四）脫貧攻堅整體合力有待進一步形成

多部門參與和部門權力的利益化加大了政府反貧困的協調難度。目前，政府的扶貧部門、財政部門、發展與改革部門、農業銀行等多個部門都參與扶貧開發，各掌控一方面的扶貧資源和權力，在實際工作中，往往因配合不到位、資源配置缺乏統籌、缺乏互聯互通，扶貧項目種類多、渠道多、扶貧資金投入比較分散，這些現象降低了新疆特別是南疆四地州扶貧攻堅的整體推進，而影響政府扶貧的針對性和實效性。扶貧資源配置以政府為主，這與市場經濟條件下市場對資源配置的機制相矛盾，而且往往是以犧牲一部分地區和一部分人的利益為代價的。扶貧資金在層層管理的行政體制運行中存在著流失、浪費、挪用、貪污等現象。

政府職能部門扶貧制度設計存在不足或缺陷，有的是“扶農”而并不是“扶貧”，有的拿出的方案內容籠統，缺乏可操作性，有的地方領導為了追求政績升遷，在扶貧開發中急功近利，搞“形象工程”、“政績工程”，甚至搞錦上添花，扶貧資金瞄準貧困程度差，扶貧效益不高。有的地方重視扶貧項目資金爭取，為完成任務而實施項目，對項目的管護和永續利用措施不力;發展“一村一品”、“一戶一業”、支持貧困村、貧困戶發展設施農業、林果業、民族特色產業計劃所需財政扶貧資金缺口較大。

（五）經濟下行壓力加大

就業保障、養老保險制度等還不夠健全。就業保障和養老保險制度是人民之所以能安居樂業、安度晚年的一個重要保證，但客觀原因使得邊疆地區的居民在這幾個方面仍然未能得到有效保障。地方經濟發展緩慢，就業崗位數量不足，就業質量不高，社會養老制度尚未能有效推進，家庭貧困、沒有收人來源、年老多病、沒有子女或者子女不在身邊孤寡老人等的養老問題日趨嚴峻。貧困人口因為文化素質低，沒有專業技能，社會適應能力差，從事非農產業活動的機會較少，來自外出打工的工資性收入在總收入中所占比例較低。貧困人口就業和增收難度增大，一些農牧民因為失去工作重新陷入貧困。

（六）精神貧困對新疆貧困鄉村的影響較大，干部群眾思想觀念差異較大

新疆貧困地區鄉村貧困，就其表現形式來說是低收入、低生產率與低物質供給。但透過現象，可發現隱藏著的是精神貧困，重貧困地區的經濟發展而輕社會發展。生活方式陳舊落后，并且具有穩定性。新疆貧困地區由于產業結構單一，生產活動范圍狹窄，人們活動的基本舞臺是本鄉本土的小天地，人口較少流動，加上小農思想的束縛，生產方式變化緩慢使生活方式的變化缺乏原動力。農牧民素質較低、觀念落后、發展能力差是造成貧困的重要原因之一。從新疆貧困地區的情況看，貧困區域農牧民普遍思想保守、落后。如“等、靠、要”的思想嚴重，不愿意冒風險;生產與生活中的獨立性、主動性差，有較重的依賴思想。由于“輸血”扶貧方式長期存在，形成人們對政府扶持救濟過分依賴的心理，使貧困地區一些人懶惰思想嚴重，缺乏自覺改變落后，擺脫貧窮的信心和決心。農村居民把自身脫貧致富的希望寄托在政府的扶持之上，視“吃救濟、拿補貼”為理所當然。

我們在貧困地區的調查中了解到，很多貧困地區農村居民普遍存在著進取不足而守成有余的明顯特征。比如思想僵化，創業沖動微弱;不努力探求脫貧致富的出路，不抱改變自己命運的雄心壯志。由于長期以來，少數民族生活在閉塞的地理環境下，以落后的生產方式從大自然中取得生活資料，因而形成了一種自我滿足、安于現狀的思想觀念。很多人只滿足于吃飽穿暖，沒有更高的生活要求，缺乏競爭意識觀念和追求富裕的強烈愿望。

文化教育的貧困，制約農村經濟的發展。文化素質的低下對經濟的發展造成一定的影響。文化素質差導致收入水平低。由于文化素質差，人口增長速度過快，缺乏必要的勞動技術和技能，再加上干部思想觀念落后，不能適應現代生產和經濟結構變化的需要，相應地他們的勞動生產率和勞動回報率低。教育落后即是知識貧窮，而人口素質低又是造成貧困的深層次原因。人口素質決定了貧困地區產業創新、勞動生產力和收入水平的低下，同時也束縛了人們的進取精神，傳統思想的束縛力較大。

進一步推進扶貧攻堅的對策建議

隨著2020年全面建成小康社會的節點不斷迫近，新疆扶貧工作進入了最后的攻堅階段，尤其是作為連片貧困區域的南疆四地州，扶貧開發工作已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期。當前，以習近平同志關于扶貧開發的一系列重要論述為指南，新疆已逐步建立脫貧攻堅制度體系。新疆已確定了脫貧目標，實施8個專項行動;圍繞新疆社會穩定和長治久安總目標，實施邊境扶貧、基層基礎建設2個專項行動。通過完善脫貧規劃政策體系，落實“六個精準”要求，加大脫貧攻堅投入力度，實施“七個一批”工程，落實“三個加大力度”，重點支持南疆片區脫貧攻堅，探索脫貧攻堅新途徑新模式，全區脫貧攻堅工作取得了堅實成效。目前，新疆已經基本具備了相對完備的扶貧策略，其扶貧開發的基本框架清晰，扶貧網絡比較完備、扶貧組織系統，都為新時代扶貧攻堅提供了扎實的實踐依托。面對新時期扶貧攻堅的新問題、新情況，要全面認識扶貧開發面臨的挑戰與機遇，堅持觀念創新，進一步著力做好精準扶貧，著眼于扶貧機制的創新，用新機制作保障。只有這樣，扶貧攻堅工作才能更加體現新時代要求，扶貧攻堅才能取得新成就。

（一）堅持問題導向，理清扶貧攻堅思路，確保《實施規劃》目標如期完成

要堅持聚焦社會穩定和長治久安總目標，把扶貧攻堅作為重大政治任務和第一民生工程來謀劃和推進。堅持通過多種途徑深化民族團結宣傳教育，深入開展“民族團結一家親”和民族團結聯誼活動;堅持把維護穩定、民族團結與脫貧攻堅結合起來，“訪惠聚”駐村工作隊和村黨支部“第一書記”應緊緊圍繞群眾安居樂業的需求，抓好九大惠民工程建設，推動黨中央決策、自治區黨委部署在村里落地生根、在貧困戶中見實效，多措并舉為新疆特別是南疆地區貧困人口的脫貧致富奠定更好的基礎。

新疆的經濟發展迫切需要優化結構、換擋增速、轉換動力。當前，貧困地區經濟發展遇到了許多挑戰，迫切需要政府加快職能轉變，著力改善新疆特別是南疆四地州深度貧困地區的經濟發展環境。南疆四地州深度貧困地區的扶貧政策要在系統性、綜合性方面下功夫，要堅持問題導向，減少行政干預，在面向市場、激活主體方面出好思路、想辦法，為扶貧產業發展營造寬松靈活的環境。要完善和落實各項政策，營造激勵、幫扶貧困戶加快發展的政策環境。

要突出重點，強化脫貧攻堅措施，著力在落實惠民政策上下功夫。根據脫貧攻堅的要求，今后，要以南疆四地州深度貧困地區為主戰場，把22個深度貧困縣、1962個深度貧困村、162.75萬深度貧困人口作為脫貧攻堅的重中之重，要將資金項目投入方向聚焦到深度貧困縣市，統籌安排、優化配置，采取更加集中的支持、更加有力的舉措、更加精細的工作，精準扶貧、精準脫貧，確保在既定時間節點完成新疆脫貧攻堅任務。同時，將著力完善統籌整合使用財政涉農資金辦法，擴大整合范圍和規模，提高扶貧資金使用精準度和效益。

要進一步完善農村低保、五保供養、新農保和臨時救助制度，推進扶貧開發和最低生活保障制度有序銜接，建立健全農村社會保障體系，不斷提高社會保障統籌層次和水平。

要選好配強村“兩委”班子，不斷提升鄉村干部實施“七個一批”精準脫貧工程的能力。堅持因戶因人綜合施策。南疆四地州制定的脫貧措施主要是“安居房+棚圈+拱棚+苗圃”的庭院經濟發展模式，“總部+衛星工廠+農貿市場+電商”的家門口務工就業模式，“國家通用語言培訓+政策法律+技能培訓”的外出務工模式，“低保（五保）+十五年免費教育+新農合農保+醫療救助+大病保險”等政策兜底模式，“財政扶貧專項+涉農資金整合+援疆資金投入+行業部門資源傾斜+干部和社會幫扶”等扶貧發展模式。與此同時，仍需統籌地州、縣市、鄉鎮、村組、幫扶單位和包戶干部等力量，因戶因人精準制定“一戶一策”、一戶一脫貧方案，努力實現脫貧攻堅扶持政策全覆蓋到戶到人。

《新疆維吾爾自治區南疆四地州片區區域發展與扶貧攻堅“十三五”實施規劃》是一個立足區情的可行性的規劃。各地州應加強地州規劃與該《實施規劃》的銜接，要發揮優勢，調查制約瓶頸和突出矛盾，找準現實問題，認清發展需要，綜合考慮深度貧困地區社會經濟發展的當前和長遠利益目標，科學制定與《實施規劃》能夠銜接的扶貧開發規劃方案，建立符合中央要求、符合新疆特別是南疆區情的全面小康指標體系能夠對接的制度方案，確立新疆貧困地區扶貧開發的目標任務，確保《實施規劃》各項任務目標順利完成。

（二）做好貧困地區的產業開發，培育和發展扶貧產業，筑牢貧困人口增收脫貧的產業支撐

產業開發是幫助貧困人口增收脫貧最核心的支撐。因此，要加快構建貧困地區特色產業體系，解決好貧困地區產業結構趨同的問題和低水平重復問題，使各級各部門以及社會扶貧項目與“訪惠聚”駐村工作隊開展的扶貧項目有效銜接起來，促進當地經濟發展的動力。要注意把自給自足的小農經濟與面向市場、發展市場經濟結合起來，改變單一的農業產業結構，才能穩定地脫貧致富。要著力發展地域特色農業，積極調整優化農業產業結構，推動農業發展上水平。要按照“穩糧、優棉、促蓄、強果、興特色”的要求，調優貧困地區特別是南疆四地州貧困地區農業結構，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系、完善農業保護制度。大力發展農副產品初加工和精深加工，穩步提高農產品加工轉化率，提高農產品附加值。要依靠當地資源，通過改造種植業、畜牧業、林果業、農畜產品加工業等傳統產業，推動鄉鎮企業、服務業等二、三產業的發展。

要強化產業扶貧工作組織協調，加大產業扶貧資金統籌力度，大力培育新興經濟主體，積極扶持發展壯大龍頭企業，加強貧困地區龍頭企業培育，充分發揮龍頭企業對貧困人口的組織和帶動作用，積極引導龍頭企業通過多種渠道參與扶貧開發，充分利用龍頭企業在行業、資金、技術等方面優勢，幫助貧困地區培植產業基礎、注入稀缺要素、促進產業升級、拓寬增收門路。探索通過土地流轉實現貧困戶的增收、吸收當地農民當產業工人、吸引農民工返鄉務工、鼓勵企業把產業鏈上的部分環節交給農民，幫助貧困戶參與產業發展的路徑。堅持探索構建多元的利益聯結方式，形成“公司+基地+農戶”、“合作社+農戶”等經營模式，由新型經營主體與貧困戶簽訂購銷合同，確保貧困戶穩定增收。以就業為導向，以南疆為重點，全面加大南疆四地州紡織服裝產業支持力度。支持發展紡織服裝類“衛星工廠”，發展紡織服裝類家庭小作坊，促進貧困群眾在家門口就地就近就業。

產業扶貧要堅持市場導向。在這里要特別注意著力發展民族傳統特色產業，發展鄉村休閑旅游產業。發展農村商貿物流業。高質量培育發展特色扶貧產業，加大金融支持力度，加快培育一批能帶動貧困戶長期穩定增收的特色優勢產業。開展“一村一品”示范村鎮創建，實施貧困村“一村一品”產業推進行動，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業基地。支持貧困地區發展農產品加工業，加快一二三產業融合發展，讓貧困戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。加大對貧困地區農產品品牌推介營銷支持力度，充分利用電子商務為貧困地區提供特色優質產品市場營銷服務，推動農產品產銷對接，幫助開發農產品市場，提升貧困地區特色優質農產品的市場競爭力和影響力。要鼓勵援疆省市支持扶貧產業發展。緊緊抓住援疆省市對口支援新疆貧困地區的有利條件，加強扶貧攻堅和援疆工作的組織協調，認真落實主體責任，充分發揮援疆優勢，進一步完善扶貧協作的具體措施，圍繞深度貧困地區產業精準扶貧，聚集資源、聚合力量，堅持把扶貧和援疆工作納入到脫貧攻堅和村級經濟發展的全局中進行統籌謀劃，及時解決貧困戶脫貧和項目落實、企業發展中遇到的困難與問題，推進援疆扶貧開發工作向縱深發展，確保南疆深度貧困地區脫貧目標如期實現。

（三）多措并舉，確保新疆貧困地區富余勞動力長期穩定就業

貫徹落實自治區安排部署，進一步優化就業環境。一是促進產業結構、區域發展與就業協同。優化發展環境，推進實施政策和社會資本合作，大力發展電子商務、全域旅游、健康服務等現代服務業，抓住“一帶一路”建設機遇，完善多元化產業體系;二是全面做好喀什、和田地區城鄉富余勞動力有組織就業轉移、“在疆企業、政府投資和各類援疆項目，70%以上的新增用工崗位用于吸納當地勞動力”。對小微企業進一步實行簡政放權，落實擴大融資、減免稅費等優惠政策，發揮其就業主渠道作用。多渠道搭建就業創業平臺，大力發展勞動密集型、高附加值的產業，促進群眾就近就地就業。

積極發揮市場主導作用。一是勞務輸出地及接受地積極組建勞務服務公司或服務中心，并鼓勵勞務用工量大的大中型企業組建勞務服務公司，加強與南疆勞務輸出縣、鄉政府的協作，有組織、整建制地引進南疆少數民族務工人員，在進行崗前教育和培訓后，向小、微企業派遣勞務人員，滿足物流企業等勞務密集用工企業特別是小微企業的用工。二是接受地進一步完善南疆務工人員居住證，就醫、孩子入學等日常管理辦法，積極為廣大外來務工人員特別是南疆少數民族務工人員提供廉租房，解決外來務工人員住及租房成本高的問題，同時方便對外來務工人員的管理。

加大政策宣傳，讓南疆群眾充分享受當前就業政策帶來的優惠。根據自身情況，自愿參加就近就地就業、疆內轉移就業、內地轉移就業，并確保踏實肯干的從業農民工能夠脫貧致富。

建議國家加大對新疆職業培訓和技工教育支持力度。一是支持新疆鄉鎮實施國家通用語言培訓站全覆蓋建設;二是支持新疆技工院校實訓基地建設;三是支持建設新疆遠程職業培訓平臺;四是加強對新疆技工院校項目資金支持力度。

建議國家加大對新疆富余勞動力轉移內地就業工作支持力度。一是建議國家建立內地與新疆用工需求信息對接平臺，雙方在平臺上對接信息，各自制訂輸出和接受方案，相互確認后執行。二是建議國家建立全國統一的新疆籍務工人員到內地就業管理機制有相關部門參與的定期聯系和會商機制，強化日常管理和服務，及時應對重大問題和緊急情況。三是建議國家人社部制定出臺支持新疆籍勞動者在內地就業的扶持政策。

（四）抓好邊境山區扶貧攻堅發展

圍繞總目標，實施邊境惠民工程，加大對邊境一線基礎設施、公共服務建設項目投入力度，把改善山區村、邊境村邊民水、電、路、圈、房、訊配套生產生活設施作為重點，著力保障和改善民生，為邊民生產生活提供基本保障。實施差異化特色產業扶持政策，充分發揮產業帶動支付作用。支持邊境山區特色產業發展，采取綜合措施支持和鼓勵邊民守邊固邊。引導和支持邊民自主創業，鼓勵邊民自力更生發展生產、從事第三產業，擴大農業政策性保險覆蓋范圍;多方爭取政策，對邊境縣農產品物流給予補貼政策等，提高邊境地區農牧民政策性收入比例。堅持就地開發與易地扶貧搬遷相結合、資源開發與生態環境保護相結合的原則，依托特色資源發展產業，多途徑增加農牧民收入。優先安排邊境一線有勞動能力的貧困人口就地轉成草原生態保護員、護林員、野生動物保護員、水資源看護管理員等等，通過生態補償實現脫貧。

（五）把“以貧困人口為本”作為扶貧工作的核心，激發貧困群體內生動力

針對貧困戶發展創業和致富意識、意愿不強的問題，應堅持努力把以習近平同志為核心的黨中央對新疆各族人民的關懷與厚愛傳遞到貧困地區，引導黨員充分發揮先鋒模范和示范引領作用，最大限度凝聚共識和力量，激發起貧困戶發展致富的意愿。要重視激發貧困戶的就業創業發展意識，在全社會營造主動脫貧致富的大氛圍。促進以現代文化為主的文化建設，豐富群眾的文化生活，激發貧困戶樹立脫貧致富的堅韌意志，主動學習加快發展所需要的知識和技術技能。

扶貧開發工作要取得實效，關鍵在于解決人的觀念和素質問題。要培養農民的主體性意識，實現農村的內生性發展。要強化技能扶持，提高貧困群眾就業增收的能力素質。不能讓農民對政府的補貼產生依賴性，而要發揮他自己的主動創新精神，這樣才能實現農村真正的減貧和發展。要實現農村發展的長期性與可持續性。一次性發放的資金、補貼、物資，這種方式可以解決一時的困難，但不可能解決長期問題。擺脫貧困的根本動力在于廣大農民脫貧積極性的激發。必須堅持“以貧困人口為本”，堅持以人民群眾為本，充分考慮所有社會成員的愿望和利益，就必須尊重人、相信人、依靠人，發揮人的主觀能動性。只有這樣才能充分地調動農民脫貧的積極性、主動性和創造性，推動農村經濟社會的全面進步。

（六）強化責任，加強督查、考核問責

自治區黨委和自治區人民政府進一步明確了新疆脫貧攻堅目標任務，制定了一系列切合新疆實際的精準扶貧精準脫貧的行動計劃機制，形成了具有新疆特點、利于精準施策的脫貧攻堅戰略體系，構建起了新疆精準扶貧、精準脫貧的基本方略。打贏脫貧攻堅戰，路徑和方法已經明晰，政策項目資金也逐步到位，工作機制正在發揮保障支撐作用。因此，特別要強化責任。各級黨委和政府要把脫貧職責扛在肩上，把脫貧任務抓在手上，區地縣鄉村五級書記一起抓，層層簽訂年度脫貧責任書，壓實責任、具體到人，加強督查、考核問責。各級扶貧開發工作部門要履行好決策部署、統籌協調、督促檢查職能，確保脫貧攻堅工作扎實開展。各級政府要充分發揮自身職能優勢，積極參與扶貧開發工作，形成脫貧攻堅的強大合力。

就新疆而言，打贏脫貧攻堅戰的目標是：到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全疆平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合，堅持精準扶貧、精準脫貧，落實“六個精準”，提高脫貧質量，聚焦深度貧困，緊緊圍繞脫貧攻堅方案，通過落實政策措施確保貧困群眾如期脫貧，集中力量攻克南疆四地州深度貧困堅中之堅，確保到2020年全區堅決打贏脫貧攻堅戰。

參考文獻

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