西藏深度貧困脫貧攻堅發展報告

徐伍達

西藏是全國“三區三州”中惟一省級集中連片特困地區，多數地區還處于深度貧困狀態，是全國貧困發生率最高、貧困程度最深、扶貧成本最高、脫貧難度最大的區域，是典型的“貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅”。經過三年不懈努力，西藏累計實現55個貧困縣（區）摘帽，4813個貧困村居退出，47.8萬人建檔立卡貧困人口脫貧，貧困發生率從25.2%降至6%以下。截至2018年底，全區還有19個深度貧困縣、15萬貧困人口，這些貧困地區和貧困人口從區域分布看，主要集中在邊遠地區、高海拔地區、災害頻發多發地區，脫貧攻堅任務依然艱巨。但是，只要堅持走好黨委領導、政府主導、社會參與、群眾主體，精準扶貧與社會保障相銜接，普惠性與特惠性政策相配套，基礎建設與產業發展相促進的具有中國特色、西藏特點的脫貧攻堅之路，西藏問題到2020年就一定會在我國現行標準下實現農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，與全國一道進入全面小康社會的目標。

黨的十八大以來，按照全面建成小康社會的部署和要求，以習近平總書記提出精準扶貧、精準脫貧為標志，全國扶貧開發進入脫貧攻堅的新階段。黨的十八屆五中全會和中央扶貧工作會議明確提出，到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。

2016年以來，西藏把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程，堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，全面解決“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的重大問題，圍繞貧困人口脫貧、貧困村退出、貧困縣摘帽和全面解決區域性整體貧困問題，創新機制、銳意出戰，戮力同心、砥礪前行，著力減少貧困人口，著力增加貧困人口收入，著力改善貧困地區面貌，走出了一條黨委領導、政府主導、社會參與、群眾主體，精準扶貧與社會保障相銜接，普惠性與特惠性政策相配套，基礎建設與產業發展相促進的具有中國特色、西藏特點的脫貧攻堅路子。

在實踐中奮進創新，在攻堅中創造佳績

西藏在“十三五”時期頭兩年，脫貧攻堅捷報頻傳，連續兩年在全國考核中被評為“綜合評價好”的省區之一，脫貧攻堅取得了顯著成效。2017年6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會以后，西藏作為全國深度貧困地區“三區三州”之首，正確處理好“十三對”關系，結合特殊區情制訂了實施方案和三年行動計劃，聚焦深度貧困、突出問題導向、優化政策供給、下足繡花功夫，全區深度貧困地區脫貧攻堅取得了新的決定性進展。

（一）減貧目標基本完成

西藏將脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，作為實施鄉村振興戰略的優先任務。到2018年底，全區建檔立卡貧困人口農牧民人均可支配收入連續三年增幅達到了16%以上，貧困人口收入大幅增加，累計減少建檔立卡貧困人口47.8萬人，建檔立卡貧困人口存量15萬人（見圖1）。減貧人口總量、貧困人口存量相當于2015年底建檔立卡貧困人口的81.2%和25.5%。從圖2可見，全區農村貧困發生率由2015年的25.2%下降到2018年的6%以下，貧困發生率降低了19.2個百分點。2018年全區減貧速度大大快于之前的速度，也要比全國深度貧困地區的減貧速度快。從表1可見，2016-2017年全區30個貧困縣（區）實現脫貧摘帽，2018年全區25個深度貧困縣達到摘帽標準，已摘帽和達到摘帽標準的縣（區）占全區74個縣（區）總量的74.3%。其中，全區有4813個貧困村（居）退出，占村（居）總量的87.9%，有效解決了區域性整體貧困。因此，西藏提出：“到2019年底，確保15萬貧困人口全部脫貧、19個貧困縣全部摘帽，全區基本消除絕對貧困。”

（二）多元投入得到優化

打贏脫貧攻堅戰必須堅持政府投入的主體和主導作用，堅持專項扶貧、行業扶貧、金融扶貧、社會扶貧、援藏扶貧“五位一體”大扶貧格局，注重統籌整合各種資源，推動財政投入、金融投入、企業投入和社會投入向貧困地區集聚，發揮各方面積極性，打好政策“組合拳”，形成與貧困決戰的強大合力，為脫貧攻堅提供堅實保障。據相關統計，全區投入脫貧攻堅的資金達2343.81億元。其中，自治區整合涉農財政資金352.79億元，占總投入的15.1%;地（市）、縣（區）等基層財政投入脫貧攻堅的資金400.95億元，占總投入的17.1%，同時各行業部門加大縣及縣以下基礎設施建設的投入，確保70%以上財力用于民生工程;援藏扶貧資金投入143.67億元，占總投入的6.1%;金融扶貧信貸資金高達1432億元，占總投入的61.1%;社會扶貧投入脫貧攻堅的資金14.4億元，占總投入的0.6%，建立了與西藏脫貧攻堅目標任務相匹配的投入機制（見圖3）。充分利用中央賦予西藏特殊優惠金融政策，創新金融扶貧理念和產品，農業銀行推廣“精準扶貧貸款證”、郵儲銀行創設“扶貧富農貸”、工商銀行試點“藏宿貸”、西藏銀行推出“藏惠貸”，實現金融服務建檔立卡貧困戶、扶貧產業項目全覆蓋。全區縣域銀行業金融機構家數超過80家;縣域服務網點超過250家，實現縣級服務網點全覆蓋;鄉鎮網點420家，鄉鎮網點覆蓋率達到70.9%。目前，全區扶貧貸款余額1458億元，同比增長28%。扶貧小額貸款35.96億元，惠及建檔立卡貧困人口9.5萬戶，已還款17.17億元。創新推出“政府+企業+貧困人口+保險”的保險扶貧模式，簽訂《保險扶貧合作框架協議》，為減少和控制返貧比例，在林芝市米林等縣試點推行脫貧人口“返貧險”，為2131戶6870人提供防返貧保障。

根據中央第六次西藏工作座談會和東西部扶貧協作座談會精神，對口支援省市、中央企業赴藏考察調研，進行需求對接、簽署協議、編制規劃，把援藏資金的80%向深度貧困地區傾斜。國務院扶貧辦先后召開了三次深化對口援藏扶貧工作會議，推動對口支援省市、中央企業與受援地開展需求對接、協議簽署，加快對口援藏向產業扶貧、就業扶貧、智力扶貧和消費扶貧轉變。2018年，援藏會議簽約項目26個，總投資80億元，已落地25.6億元;中央機關和援藏省市專項招錄西藏籍高校畢業生262名，對口援藏包干幫扶受援縣10%的貧困人口;援藏省市選派1273名優秀教師和658名醫務人員深入貧困地區開展教育、醫療“組團式”援藏;特色產品消費納入援藏范圍，與湖北、山東、北京等省市簽訂了青稞產品包銷協議，浙江從那曲訂購2.6億元的牦牛等畜產品，目前已銷售40噸牦牛冷鮮肉。

（三）脫貧措施質量提升

遵照習近平總書記關于新增脫貧攻堅資金、項目、舉措向深度貧困地區傾斜的重要指示，西藏細化了深度貧困地區三年脫貧攻堅的政策保障、資金支持、項目支撐、具體措施，提升了脫貧的質量效果，貧困地區經濟不斷發展，基礎設施不斷完善，社會事業穩步發展，貧困人口獲得感、幸福感明顯增強。

1、發展產業脫貧一批。正確處理城鎮就業和就近就便、不離鄉不離土、能干會干的關系，立足資源稟賦和比較優勢，著力培育帶動性強、輻射面廣的扶貧產業。重點打造了青稞、牦牛、藏豬、藏羊、奶牛、飼草、蔬菜等產業，大力發展農畜產品加工業，拓展產業功能，推進鄉村旅游和商貿流通等新產業、新業態，創新產業帶貧機制，強化企業、專合組織與貧困戶的利益聯結機制。截至2018年底，全區累計實施產業扶貧項目2142個，完工率達65.4%，完成投資214.24億元，產業脫貧19.6萬人。

2、易地搬遷脫貧一批。堅持國家易地扶貧搬遷政策要求和規范標準，在充分尊重群眾意愿的基礎上，嚴格標準、科學選址、合理規劃、配套建設，對“一方水土養不起一方人”的26.6萬貧困人口實施搬遷。截至2018年底，累計投入150.9億元，建設安置點905個、竣工805個，搬遷入住21.8萬人，完成計劃搬遷總規模的83.1%，主體建設任務全部完成，2019年6月底將全部入住。2018年啟動實施了昌都三巖片區1.16萬人跨市整體扶貧搬遷，完成1639人的搬遷入住任務，4555人具備搬遷條件。注重搬遷后續扶貧政策，完善安置點配套基礎設施和公共服務，加強產業發展和轉移就業，確保每戶至少有1個勞動力穩定就業。

3、生態補償脫貧一批。立足西藏是國家重要生態安全屏障的定位，正確處理保護生態和脫貧攻堅的關系，整合草原生態保護補助獎勵、森林生態效益補償等轉移支付專項資金，對有勞動能力的建檔立卡貧困人口和邊緣低收入人口實行定崗定員、定責定酬，設置八大類生態補償崗位66.66萬個，①年人均補助由2017年的3000元提高到2018年的3500元。現已落實63萬個生態補償崗位，補助資金22.05億元。截至2018年6月底，全區為有勞動能力的建檔立卡貧困人口提供了30.9萬個生態補償崗位，占崗位總量的49.0%。生態補償崗位不僅惠及有勞動能力的建檔立卡貧困人口，還延伸到了邊緣低收入群體，一定程度上避免了“懸崖效應”。此外，全區22個縣已納入國家重點生態功能區補助范圍，建設生態扶貧苗圃80個，帶動貧困人口4000多人脫貧;大力實施國土綠化工程，積極開展有條件的地方消除“無樹戶”行動，人工造林293.85萬畝。低收入群體通過參與生態保護建設吃上綠色的“生態飯”，實現了穩定增收。

4、發展教育脫貧一批。始終把教育扶貧作為長遠之計，作為阻斷貧困代際傳遞的根本舉措，建立健全覆蓋各級各類教育的政策體系，做好深度貧困地區控輟保學工作，大力改善辦學條件，加強師資力量建設。學齡前至高中階段十五年免費教育“三包”年生均標準達到3720元;中職招收貧困家庭“兩后生”1500多人;開展公益性職業技能培訓，中職學校培訓農牧民4.69萬人次;高等院校錄取建檔立卡貧困家庭學生3735人;全面落實“三免一補”政策，累計資助貧困大學生12508人，生均資助7000元。全區累計有62個縣（區）通過了國家均衡發展驗收;構建學齡前教育體系，推進雙語幼兒園建設，全區村級雙語幼兒園達到1400個。通過教育“組團式”援藏，來自援藏省市的1273名優秀教師帶來了先進的教學理念，促進了貧困地區教育均衡發展。通過發展教育和培訓轉移，直接實現貧困學生脫貧3.02萬人，直接帶動貧困人口脫貧9.85萬人，完成了發展教育脫貧18.9萬人目標的52.1%。

5、社會保障兜底一批。堅持“保基本、兜底線、促長遠”的原則，聚焦特殊貧困群體，健全以最低生活保障、殘疾人兩項補貼、孤寡集中供養為主體，慈善幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系，為貧困人口兜底保障。實現了農村最低生活保障制度與扶貧開發政策“兩項制度”有效銜接，農村最低生活保障標準與年度扶貧標準線“兩線合一”。2018年西藏將農村最低生活保障標準提高到每人每年3840元，覆蓋農牧區低收入群體20.18萬人，下撥社會救助資金9.69億元，比上年增加4億多元。其中，建檔立卡貧困人口15.6萬人享受到農村最低生活保障制度，占農牧區低保總人口的77.3%。將農村特困人員集中供養、分散供養標準分別提高到每人每年11700元、每人每年5760元，實現孤兒集中收養和有意愿的五保老人集中供養，做到了應扶盡扶、應保盡保。完成建檔立卡貧困殘疾人的鑒定工作，殘疾人“兩項補貼”②標準提高到每人每月100元、每人每月200元，對8.63萬人發放困難殘疾人生活補貼和對3.04萬人發放重度殘疾人護理補貼，累計補貼資金1.06億元。各地還創新針對殘疾人的幫扶模式組建殘疾人就業合作社、助殘小微企業等，為1200余名貧困殘疾人有尊嚴地穩定脫貧創建了平臺。推進落實“先診療、后付費”、“一站式”即時結算機制，建立起“基本醫保+大病保險+醫療救助”三重醫療保障線，將貧困人口全部納入城鄉居民基本醫療保險、大病保險和醫療救助保障范圍，將包蟲病、白內障納入大病救治病種范圍。農牧區醫療政府補助標準提高到475元，人均基本公共衛生服務經費標準提高到65元、高出全國平均水平15元。發揮醫療“組團式”援藏優勢，完成1736名大病人員的救治和2.68萬包蟲病患者的藥物手術集中救治，完成了6162名慢性病患者的簽約服務管理工作，為428名重病患者提供兜底保障政策。

6、提升區域發展能力。堅持把脫貧攻堅與鄉村振興、邊境小康村建設、特色小城鎮建設、農村人居環境整治結合起來，立足基礎設施和公共服務歷史欠賬多的實際，加快補齊深度貧困地區發展短板。相關資料顯示，全區累計實施小型水利工程和人畜飲水安全鞏固提升工程1135個，新增和改善農田灌溉67.16萬畝，解決19.9萬人的飲水安全;改造農村電網0.47萬公里，新修農村電網2.08萬公里，解決了541個行政村通電問題，行政村通電率達73.6%;實施農村公路建設項目3470個，541個鄉鎮、2084個行政村通公路，鄉鎮、建制村通硬化路率分別達到82.5%和47.9%;新增郵政網點14個、建制村村郵站303處，行政村通信覆蓋率達100%，3185個行政村實現光纖通達，行政村光纖通達率達60%，共創國家級電子商務綜合示范縣27個，建成11個電子商務公共服務中心、10個電商物流配送中心、77個鄉級服務站、218個村級服務點，實現農牧區特色產品網絡銷售額7065萬元。在基本公共服務方面，新建村級雙語幼兒園935所，改造義務教育階段薄弱學校622所;改擴建29個縣級醫院、32個鄉鎮衛生院和53個縣疾病預防控制中心，新建35個縣級藏醫院和67個婦幼保健站;新建鄉鎮農牧綜合服務中心680個，基本實現鄉鎮全覆蓋，建成農牧科技成果轉化基地110個;新建鄉鎮綜合文化站692個，覆蓋率達100%，村級綜合服務中心1122個，覆蓋率達21%。