PPP項(xiàng)目審計(jì)的實(shí)踐與思考

■程光亮

國務(wù)院和發(fā)改委、財(cái)政部2014年開始倡導(dǎo)的PPP項(xiàng)目，旨在解決融資難和地方債隱藏的問題，進(jìn)而積極促進(jìn)投融資體制機(jī)制改革，并推動(dòng)政府治理方式的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。其政策導(dǎo)向非常清晰，那就是吸引社會(huì)資本（特別是民間資本）投入公共、準(zhǔn)公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域，以期在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，最大程度地化解地方債可能導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著PPP模式在越來越大范圍內(nèi)的推廣與落地，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的諸如項(xiàng)目招投標(biāo)、政府擔(dān)保融資、項(xiàng)目咨詢服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)資本方單一等問題也接踵而至，引起了審計(jì)和社會(huì)公眾的密切關(guān)注和深層思考。

一、項(xiàng)目建設(shè)基本程序和行政許可執(zhí)行不到位

根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序和財(cái)政部、發(fā)改委關(guān)于PPP模式的有關(guān)規(guī)定，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的新建PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)履行規(guī)劃許可，項(xiàng)目用地審批，項(xiàng)目建議書或可研報(bào)告審批，財(cái)政承受能力論證、物有所值評(píng)價(jià)、實(shí)施方案審查論證，項(xiàng)目報(bào)建，初步設(shè)計(jì)及概算審批，招投標(biāo)制度的執(zhí)行或?qū)徟偁幮哉勁泻痛枭蹋┕D設(shè)計(jì)審查或備案，施工階段各專項(xiàng)審查或許可，建設(shè)管理，竣工驗(yàn)收、竣工決算審查或?qū)徟ㄔO(shè)期績效考核及評(píng)價(jià)等基本建設(shè)程序和行政許可，以及合作期滿后項(xiàng)目的依法移交程序。但在實(shí)際操作過程中，或多或少都存在基本建設(shè)程序或行政許可方面的問題。主要表現(xiàn)在：

一是項(xiàng)目建設(shè)必須的基本程序，要么缺位，要么以后補(bǔ)位。特別是地方主要領(lǐng)導(dǎo)決策的政績工程項(xiàng)目和上級(jí)重要領(lǐng)導(dǎo)要下來視察而臨時(shí)決定的項(xiàng)目，基本特事特辦，省略程序，“曲解”國務(wù)院關(guān)于簡化PPP項(xiàng)目審批流程精神，“簡化”之名背后隱藏的問題更是無法監(jiān)控。有的PPP項(xiàng)目雖已進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫，但實(shí)際前期工作沒做完，倉促上馬，可研、規(guī)劃、用地等基本建設(shè)程序不到位。由于程序不到位，工期控制、質(zhì)量管理、投資控制、安全文明、環(huán)境保護(hù)和水土保持、設(shè)計(jì)優(yōu)化、變更管理、物資材料采購管理、各類應(yīng)急預(yù)案等基本建設(shè)管理制度缺失，有的制度根本就沒有，即使有也是形同虛設(shè)。

二是招投標(biāo)程序違規(guī)，指定合作方和施工方的問題普遍存在。PPP項(xiàng)目一般都是本地重大項(xiàng)目，建設(shè)運(yùn)營周期長，投資規(guī)模大、見效慢，很難有企業(yè)通過市場動(dòng)作承擔(dān)下來。所以運(yùn)作項(xiàng)目時(shí)，一般不按照規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，而是事先與社會(huì)資本方談好，簽好框架協(xié)議。等一切都談得差不多了，再來走招投標(biāo)過場。即使走招投標(biāo)程序也是做做樣子，有些明顯的串標(biāo)圍標(biāo)行為也不會(huì)有部門出來監(jiān)管。這些事先確定的社會(huì)資本方拿到項(xiàng)目后，直接指定建筑商，或由社會(huì)資本方（有的是項(xiàng)目公司）內(nèi)部實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)確定施工方。因?yàn)檎型稑?biāo)程序不到位，一些社會(huì)資本方和建筑承包商因資質(zhì)和信用缺失，造成項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量差，甚至半拉子工程，進(jìn)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失浪費(fèi)。

三是引發(fā)其他項(xiàng)目建設(shè)程序違法違規(guī)。社會(huì)資本方利用政府急于找到合作方早點(diǎn)開工建設(shè)的心理，在與政府談判時(shí)，增加商住用地置換、土地出讓金先征后返及其他建設(shè)項(xiàng)目為附加條件，進(jìn)而引發(fā)土地出讓和其他建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)程序違法違規(guī)，甚至隱藏利益輸送問題。

二、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

2014年國發(fā)43號(hào)文下發(fā)以后，地方政府融資的各條路徑都被堵死，很多項(xiàng)目都轉(zhuǎn)向PPP，這一大趨勢暫難改變。但PPP項(xiàng)目融資并沒有減少而是增加了地方政府隱性債務(wù)，有的地方政府還因?yàn)椴活櫛镜刎?cái)力盲目跟風(fēng)上項(xiàng)目，提前透支今后數(shù)十年的還債財(cái)力，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因此進(jìn)一步加大。

一是中長期財(cái)政預(yù)算支出，加大了地方政府財(cái)政支出壓力。PPP項(xiàng)目列入財(cái)政中長期預(yù)算支出，并經(jīng)同級(jí)人大常委會(huì)審核決議，形成了事實(shí)上的地方政府隱性債務(wù)；PPP項(xiàng)目政策要求政府融資平臺(tái)公司參股10%，與社會(huì)資本方共同設(shè)立項(xiàng)目公司，形成名義上PPP項(xiàng)目由項(xiàng)目公司運(yùn)作，實(shí)際有的是平臺(tái)公司直接參與運(yùn)作，最后買單的還是政府；有的社會(huì)資本方由于投入項(xiàng)目公司的資金不足，而項(xiàng)目建設(shè)又有工期限制，一些地方政府就以財(cái)政專項(xiàng)資金的名義墊付。甚至有些PPP項(xiàng)目建設(shè)資金全部由政府財(cái)政按工程進(jìn)度支付，并非社會(huì)資本方出資，是純工程建設(shè)項(xiàng)目的假PPP。假借PPP項(xiàng)目名義，是為了規(guī)避中央政策嚴(yán)格限制地方政府新增債務(wù)的硬性規(guī)定，套取PPP項(xiàng)目的相關(guān)優(yōu)惠政策。

二是社會(huì)資本方由于投入資金不足而以地方人大審核決議列入預(yù)算的PPP項(xiàng)目中長期預(yù)算支出的應(yīng)收賬款債權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，社會(huì)資本方再融資實(shí)質(zhì)上還是政府為其擔(dān)保，形成新的政府隱性債務(wù)；或社會(huì)資本方以項(xiàng)目公司土地?fù)?dān)保，而項(xiàng)目公司有的還是平臺(tái)公司的土地又是通過政府出讓并返還或變相返還土地出讓金的方式取得，由此引發(fā)的銀行融資風(fēng)險(xiǎn)，最終還是政府買單。

三是PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證缺乏依據(jù)，地方政府未來財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)難以有效防控。物有所值評(píng)價(jià)由于現(xiàn)行方法體系本身存在問題，缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐等原因，基本屬于可批性論證，沒有產(chǎn)生預(yù)期的實(shí)際效果；財(cái)政承受能力控制指標(biāo)對(duì)地方政府控制財(cái)政未來支付風(fēng)險(xiǎn)有一定效果，但10%的控制紅線只是一種理論上的假設(shè)，實(shí)際論證過程中，由于論證所依賴的財(cái)政總收入、GDP、社會(huì)商品零售總額等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)增長指標(biāo)本身的不確定性或者說“水分”和“政府性基金預(yù)算在符合政策的前提下可用于PPP項(xiàng)目”的政策濫用，以及地方政府刻意圍繞10%控制紅線來倒算財(cái)政承受能力、單個(gè)項(xiàng)目與多個(gè)項(xiàng)目及整體規(guī)劃割裂開來論證等做法，導(dǎo)致論證結(jié)果失真。事實(shí)上，目前PPP項(xiàng)目所需的財(cái)政承受能力論證基本流于形式，財(cái)政承受能力論證報(bào)告“淪為”應(yīng)付上級(jí)政府部門審批PPP項(xiàng)目的工具。

三、項(xiàng)目咨詢公司的服務(wù)質(zhì)量堪憂

PPP項(xiàng)目從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備到項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行，以及項(xiàng)目移交等一系列程序走下來，需要做的事很多，政府及其部門與社會(huì)資本方出于專業(yè)和效率等因素考慮，通常會(huì)將兩評(píng)一案編制、市場測試、資格預(yù)審文件編制、采購文件編制、合同起草、協(xié)助談判等大部分事務(wù)委托咨詢服務(wù)公司代理。但咨詢服務(wù)公司目前的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量堪憂，亟待提高。主要表現(xiàn)在：

一是PPP項(xiàng)目的多數(shù)社會(huì)資本方的采購工作交由采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，一些代理機(jī)構(gòu)根本不認(rèn)真履職，實(shí)施方案、股權(quán)比例、社會(huì)資本方資格條件與實(shí)施方案不一，也能通過專家論證；參與對(duì)咨詢公司做的實(shí)施方案、可研報(bào)告等評(píng)審論證的專家很多是咨詢公司專家?guī)炖锏模蛲ㄓ玫模械淖稍児就瑫r(shí)是招標(biāo)代理公司，兩塊牌子、一套人馬。咨詢服務(wù)公司因此“一手托兩家”，利益鏈限制了咨詢、招標(biāo)的客觀公正性；有的項(xiàng)目評(píng)審論證專家職業(yè)道德缺失，吃了這家吃那家，或根本不負(fù)責(zé)任，拿專家費(fèi)走人。

二是很多咨詢公司都是一些剛畢業(yè)的大學(xué)生，沒有任何的項(xiàng)目咨詢服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和溝通技巧，以至出現(xiàn)實(shí)施方案、可研報(bào)告，以及財(cái)政承受能力論證等項(xiàng)目資料，不同地區(qū)不同項(xiàng)目復(fù)制粘貼雷同現(xiàn)象，“張冠李戴”的情況屢見不鮮。

由于地方政府及其部門與社會(huì)資本方對(duì)咨詢服務(wù)公司的過分依賴，咨詢服務(wù)公司面對(duì)動(dòng)輒數(shù)億、數(shù)十億的PPP項(xiàng)目的巨大誘惑，又總是千方百計(jì)去拿項(xiàng)目。一旦拿到項(xiàng)目，繁重的項(xiàng)目咨詢服務(wù)任務(wù)，咨詢公司很難做到“左右逢源”，其服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量明顯跟不上。加上目前PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)規(guī)范性操作缺失，由此造成項(xiàng)目失敗最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)重大損失浪費(fèi)也就在所難免。

四、社會(huì)資本方主力是國企，民營中小企業(yè)很難進(jìn)入

2015年國辦發(fā)42文件鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ蛟煨碌慕?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。但從近年來的審計(jì)實(shí)踐看，進(jìn)入PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方基本上是國企。存在這一問題的原因主要有：

一是相當(dāng)一部分人認(rèn)為，政府與國企之間不存在利益輸送和國有資產(chǎn)流失的問題，是這個(gè)鍋里倒騰到另一個(gè)鍋里，資金始終姓“國”。因?yàn)槎夹諊瑩p失、受益的都是國，決策者不會(huì)犯錯(cuò)誤，即使有錯(cuò)誤也大不到哪兒去。所以招投標(biāo)時(shí)設(shè)置限制性條款，阻止民營企業(yè)進(jìn)入。部分地方政府及其部門官員正是利用這種大眾思維，在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中從事違法違紀(jì)勾當(dāng)。

二是國企融資相對(duì)容易，有良好的融資環(huán)境和資源，有長期且固定的融資渠道。銀行還是相信國企，因?yàn)閲蟮谋澈笫菄摇⑹钦词沟归]，也是政府買單幫助國企改制、度過難關(guān)。而民營企業(yè)就沒有這么幸運(yùn)，PPP項(xiàng)目所需資金巨大，出于信貸資金風(fēng)險(xiǎn)和有限貸款指標(biāo)考慮，金融機(jī)構(gòu)有意無意限制民營企業(yè)和中小企業(yè)貸款額度，甚至人為設(shè)置民營企業(yè)融資障礙，這是民營企業(yè)和中小企業(yè)難以承接PPP項(xiàng)目的主因之一。

PPP模式的大力推廣應(yīng)用，對(duì)于緩解地方政府財(cái)政壓力、化解地方平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、拓展社會(huì)資本投資渠道、創(chuàng)新投融資體制及項(xiàng)目運(yùn)作模式、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率均發(fā)揮出一定作用。同時(shí)，由于我國PPP制度頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會(huì)資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策法律法規(guī)體系不健全、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不完善、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得我國PPP模式的推廣應(yīng)用存在各種潛在問題和風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)應(yīng)在今后的實(shí)踐中深入分析研判，提出切實(shí)可行的規(guī)范性建議。