行政程序正當性的司法審查

毛金鳳

摘要：我國正大力進行社會主義法治建設，人們向往法治社會的公平和正義。實現行政程序法治化是依法行政的要求，也是法治社會形成的重要保障。本文結合我國新時期正當程序原則在司法審判中的最新現狀，討論了我國在審查行政行為正當性中存在的問題，并對行政程序未來的發展提出自己的一些建議。

關鍵詞：程序;正當程序;正當行政程序

一、正當行政程序的理念

（一）正當行政程序的內涵

程序是“實體”的對稱，是為達成特定目的所采取的系列行為、步驟或方法。湯德宗稱，“正當程序適用在行政程序，即為正當行政程序”。也有學者認為合乎正當性的行政程序則即為“正當行政程序”。正當行政程序這一概念被定義為：指行政程序的價值合理性。它植根于英國自然正義，在美國正當法律程序中萌芽，又在現代程序正義理論中成長。

（二）正當程序的理念及發展

1.在英美法系和大陸法系的理念及發展。在美國，正當程序的內涵經歷了由全有全無到綜合衡量的轉變。傳統上，美國法院采取凡是全有全無的立場。70年代以后，美國最高法院改采“利益衡量說”。即綜合衡量系爭問題之性質，系爭個人利益之本質、機關用以剝奪該系爭利益之程序導致決策錯誤之幾率、增加程序保障可能發揮之效用、以及機關因增加程序而加重的行政成本等因素后，方決定如何程序為正當。法國憲法上沒有“正當程序條款”，且法國行政法向來注重公共利益，強調“依法行政原則”，非為保護人民權利，但法院仍然逐漸發展出類似英國“自然正義法則”的“防御權”。德國聯邦基本法第一百零三條第一項僅規定：“人人在法院中應享有依法聽證之權”。一般認為，上述規定不能直接適用于行政程序。1979年12月20日德國聯邦憲法法院首次宣誓正當行政程序乃憲法之要求，肯定程序保障為“憲法”的基本價值，但是與承認人民享有“正當程序權”，仍然有差距。

2.在我國臺灣地區的理念及發展。隨著“行政程序法”的制定施行，臺灣地區也確立了“正當行政程序”。臺灣地區出臺釋字第三八四號解釋（1995年7月），指出“法定程序”須為“實質正當法律程序”。大法官的“解釋理由書”中進一步闡釋“前述實質正當法律程序，兼指實體法及程序法規定的內容，就實體法而言，如須遵守罪刑法定主義;就程序法而言，如犯罪嫌疑人除現行犯外，其逮捕應踐行必要之司法程序、被告自白須出于自由意志、犯罪事實應依證據認定、同一行為不得重復處罰等，除例外情況外，各種法律的規定若與上述各項原則悖離，即應認為有違憲法上實質正當法律程序”。

二、目前我國法院行政審判中正當程序原則的適用

筆者在中國裁判文書網上選取了浙江、湖北、山東、北京、上海五個省（市）的正當程序的判決，這些判決在判決理由中大都使用了“正當程序”、“正當程序原則”的字樣。通過對判決的分析，發現我國法院行政審判中對行政程序的審查目前呈現如下狀況：

1.正當程序原則的適用越來越多

目前法官越來越善于運用正當程序原則進行裁判，這種對正當程序原則的信心和意識也在逐漸的加強。尤其是在個別案例的審查中，由于多次運用正當程序原則，從而產生的“漣漪效應”，使得我國法院對正當程序的適用越來越頻繁。

2.適用領域廣。通過對行政判決書的分析發現，正當程序原則已經在土地、知識產權、社會保障、交通運輸、教育、建筑（房屋）、林業、治安、稅務等領域的行政案件中得到運用。

3.適用地域跨度大。在地域分布上，運用正當程序原則的法院遍及我國中、東、西部地區的多個省份。

三、司法審判中的正當程序要素

行政程序要素缺乏統一標準，正當程序理念的解讀又錯綜復雜，致使司法審查的正當程序要素標準不統一，司法實踐中，濫用正當程序的現象，違背了正當程序的基本價值原則。

程序中基本要素的缺乏，是判定行政程序違法的基本條件。正當程序共有四項基本要素：（1）公正作為義務，即回避或者禁止片面接觸;（2）受告知權，例如在決定前告知陳述意見的權利、在決定后告知送達決定書、告知法律救濟途徑;（3）聽證權;（4）說明理由義務，將行政決定的理由告知利害關系人。由步驟、順序、時間、方式構成的行政程序“四要素說”存在諸多值得反思之處，參與、回避、程序關系以及程序原則，都可以成為行政程序的要素或內容。

1.公平裁決義務審查多，公正作為義務審查少，正當程序的范圍無邊界。法院的判決中，未對正當程序的內涵作出界定，使得正當程序沒有了邊界。從單個案件中我們會有這種感覺，但是如果把以上案件串起來，會發現法官在這些鮮活的個案中逐步向我們展示正當程序的內容，而不是冒險給正當程序給出定義。在正當程序還未定型的情況下過早地下定義，可能會束縛法院在今后的司法實踐中拓展正當程序疆域的實踐，扼殺正當程序發展的空間。

2.審查標準不統一，表述上參差不齊，判決缺乏理性。在我國法院判決中審查的標準上，法官的判決缺乏說理性，法官對正當程序含糊其辭，或用“有失公允”、“違反行政程序”等用語帶過。在形式法治占主導思想的法治環境下，模糊處理似乎比清晰說理更有利于逃避“不依法審理”或“造法”的責備。法官的自身素質，以及對正當程序的把握，也因人而已，都造成了目前判決書有關正當程序說理性的缺乏。

3.法院不僅僅是利用正當行政程序來否定行政行為的合法性，同時也以正當行政程序的履行來駁回當事人的訴訟請求。行政處罰作為一種懲戒性措施，法律設定的程序比一般行政處理決定更為嚴格。被訴限拆決定認定事實清楚、適用法律正確。

四、司法活動中正當行政程序審查的前景探析

1.重視公報案例、指導性案例的作用

我國法院在行政審判中適用正當程序原則可以參照先例，在我國行政審判中參照先例適用正當程序原則，可以減輕法院適用正當程序原則的壓力，加強所作判決的正當性，并且推動法院適用正當程序原則的統一性與穩定性，以此推動正當程序原則在我國的適用。

2.在尊重行政權與保障當事人權益間尋求平衡

法院法官在加強自身對正當程序原則的認知的基礎上，應積極探求我國制定法背后的人權價值。對法定程序進行法律解釋的過程中要依照憲法解釋，通過適用正當程序原則將憲法所規定的“尊重和保障人權”的基本精神落實于案件的審理之中。法官應尊重行政機關，聽取行政機關闡述法律解釋，理性判斷行政行為的正當性。運用正當程序原則，要綜合考慮規范、事實與政策，在尊重行政權與保障人權間理性權衡。

五、結語

對正當程序原則的進一步深入研究關乎當代中國法治理念與實踐的發展與進步。在我國法治發展中，應加強正當程序理念研究，將其充分用于審查行政程序。于此理念指導下法治化行政程序，使行政程序之自在價值與相關程序具體內容日漸成熟、完善。在我國既要順應世界行政程序正當化的潮流，又要尊重國情，推出一套可供法官運用的正當程序原則適用標準，制定科學、民主、公正、完備的行政程序法律、法規，大力推進行政程序法治建設。

參考文獻

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（作者單位：西北政法大學行政法學院）