關于國土空間規劃的思考

□ 桐廬縣規劃和自然資源局 吳志忠

隨著政府機構改革和職能調整，自然資源主管部門的重要職責之一是統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。國土空間規劃作為謀劃空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性工具，應當成為管用、適用、好用的規劃。本文結合桐廬的實際情況，就如何加快規劃融合、充分釋放改革紅利提出了一些思考。

一、理論認識

國土是生產、生活的基礎載體，規劃是空間發展和治理的工具，要順應新時代發展的需求而優化。正如自然資源部總規劃師莊少勤所講：可以把規劃的核心功能對應到“勢、道、術”3個層面，做到取勢、正道、優術。一個好的規劃要做到前瞻性、規律性和操作性三者兼具。

（一）突出前瞻性，堅持順勢而為

要堅持以前瞻性來規劃城市發展。國土空間規劃是對領域范圍內國土空間開發保護做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發展政策、開展國土空間資源保護利用修復和實施空間規劃管理的藍圖，是地區發展的指向標。要基于桐廬規劃現狀，保持歷史傳承特色，立足獨特資源稟賦，統籌保障地區近期、遠期經濟社會發展目標、資源保護目標、國土整治目標、人居品質目標，描繪出符合桐廬戰略發展定位的國土空間格局。

（二）利用規律性，保持循序漸進

習總書記提出，山水林田湖是一個生命共同體。國土空間規劃編制要遵循自然規律，堅持生態安全底線，突出山水林田湖草生命共同體及人與自然和諧共處。空間用途管制要遵循經濟規律和社會規律，在經濟高質量發展、產業轉型升級時期，要從資源承載力和空間利用適應性考慮規劃總體承載能力，結合社會經濟發展的合理訴求，統籌確定城市的發展規劃和管控策略。

（三）強調操作性，確保行之有效

新時期新規劃，要提高規劃的操作性和落地性，通過摸清地區底數底圖，落實區域發展目標，優化空間、要素布局，提供有力的實施保障，確保規劃落地。在理論認識和實踐過程中，首先在思維上要建立使用者思維和跨界思維，其次在運行上要注重政策制度保障和考核考評監督，再是方法上要注重道法自然天人合一與綜合施策。

二、戰略思考

（一）現狀困局

城市的發展是生態保護與空間利用互相平衡協調的過程。桐廬縣生態優良城鄉美麗布局合理，但仍存在用地低效、空間局促等問題。在綜合平衡過程中，城市發展中既要滿足城市發展（產業強縣）又要滿足鄉村發展（鄉村振興）、既要解決生態空間及發展空間預留，又要解決民生福祉空間需求等問題。據統計，目前城鄉建設用地總量是96.5平方公里，已經無限接近98.9平方公里的“天花板”，城鄉建設用地規模沒有拓展的余地和空間，規劃要從增量逐漸過渡到存量規劃或減量規劃。

（二）上位約束

桐廬處于長三角城鎮群范圍內，是浙江省大灣區、大花園、大通道建設的有機組成單元。目前長三角世界級城鎮群正在邁向高收入、高消費時代，桐廬立足區域及核心城市的需求與方向，勢必成為協作大都市的專業化節點城市，成為國際化大都市的戰略支點。浙江省大灣區、大花園、大通道建設是一個有機整體，是對全省空間格局的總體考慮，把“詩畫浙江”形成全域大美格局，建設成現代版的富春山居圖。因此，上位的空間布局規劃趨向于“大統籌”，對桐廬來說是約束大于新增的趨勢。

（三）優化任重

1.拓展已受限制，要利用規劃先行先試爭取拓展空間。桐廬縣是國家級鄉村振興發展規劃試點縣，也是全省土地利用規劃調整試點，要以規劃調整、編制試點為契機，先行先試，拓展拓優空間布局。

2.挖潛已是必然，下大決心提升低效空間。桐廬縣現有批而未供土地1353宗、10549.3畝，供而未用土地38宗、775.47畝，新一輪低效用地再開發專項中低效用地面積4495.15畝。在新增用地極其有限的形勢下，存量用地是巨大的發展空間，開展存量挖潛，促進低效用地消化利用，將成為全縣產業轉型發展、突破空間制約的重要途徑。

3.轉型才是出路，鳳凰涅槃促進最優用地。當前，桐廬傳統產業處在提質換擋的關鍵時期，新興產業蓄勢待發。面對工業用地布局不合理、畝均收益低下的產業用地現狀，亟需轉變土地利用方式，以土地供給側改革、高質量供應為突破口，破除低端、無效供給，倒逼企業轉型升級。

4.整合亟待破難，騰挪空間立志河山重塑。隨著桐廬“融杭融圈”步伐加快，城市化價值正值裂變期。杭黃高鐵的開通，臨金高速、杭義溫高鐵、杭州高鐵的謀劃建設，區位改善和空間重構已成現實，要進行空間重組，推進縣域空間拓展、形態重塑、功能更新。

5.統籌必須科學，空間布局追求多元完美。一方面要堅持多規合一，全域覆蓋，落實主體功能區戰略和制度，實現國土空間規劃管理全域覆蓋，全要素管控；另一方要堅持城鄉融合，品質生活，不斷改善人居環境，實現城鄉高質量發展、高品質生活。同時，要統籌規劃存量運用，推動增量規劃向存量規劃、流量規劃、減量規劃轉型，不斷提高自然資源利用效率和水平。

▲水墨蘆茨

三、工作設想

（一）開展國土空間規劃試點

嶄新的國土空間規劃要立足2035年，力爭“規劃管百年”。一是積極開展國土空間規劃編制試點，從源頭上梳理好規劃編制體系，整合現有資源、梳理現有問題，充分吸收原來土地利用總體規劃、城鄉規劃等工作經驗，實現土地利用規劃、城鄉規劃的有機融合。二是積極開展重點區塊詳細規劃，倡導城市美學，謀求城鄉建設新突破，落實空間用地，優化配套設施，實現產城人文景的融合發展。三是落實重大空間布局，確定全域重大基礎設施、公共服務設施、綜合防災減災設施布局，深化民生規劃與項目建設。

（二）大力實施全域土地綜合整治

聚焦規劃編制空間，合理劃定農業生產、村莊建設、產業發展和生態保護等功能區，對各類用地的規模數量、空間布局作出合理安排；聚焦土地整治，統籌推進高標農建設、旱地改水田、耕地質量提升、宜耕后備資源開發以及農田基礎設施建設，大力推進農村宅基地以及閑置、低效存量建設用地復墾，引導推動低小散、高能耗、高污染產業整治；聚焦生態修復，科學調整耕地、林地、水域等各類生態用地布局；聚焦村莊整治，對村莊道路、環境衛生、違法建筑、河道水系以及群眾休憩和鄉村旅游等進行綜合整治，鄉村環境得到明顯提升。

（三）理順規劃能級體系

圍繞建設“中國最美縣”目標，整合城鄉、國土等各類空間規劃，重點協調“發展目標、用地指標、空間坐標”三標差異，實現“一套指標體系、一張空間藍圖、一個信息平臺、一套審批流程和一套考核機制”的規劃體系。科學劃定“三區三線”（三區：城鎮、農業、生態空間，三線：生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界），強化空間用途管制，發揮規劃引領和管控的作用，以生態保護紅線為底線，以城鎮開發邊界為重點，落實對各類開發建設活動的空間管控。

（四）強化產業把關和項目準入

落實產業強縣的戰略理念，深化產業導向研究，樹立現代化產業園區發展理念，落實空間用地，優化配套設施，實現產城融合發展。加強資源統籌調配，優先保障重點區域、重大項目，建立50畝（無論存量還是新增土地）以上用地項目“績效預期論證制”和“履約退出機制”，保障空間高效利用。嚴格甄別項目，健全項目聯審把關機制、項目“地耗”控制與用地效益評價機制，對占地面積大的項目要進行研判分析，堅持把好的土地提供給好的項目。

（五）大力促進低效盤活

通過“增存獎勵掛鉤”倒逼，鄉鎮（街道）、平臺在存量用地沒有用完的基礎上，一般性產業供地將以存量為主，不予安排新增建設用地指標。通過“轉型升級政策”扶持，鼓勵企業“退二優二”“退二進三”“騰籠換鳥”，支持企業“零地”改造，促進企業轉型升級，提高土地利用效率。通過“二級市場管理”干預，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，規范、引導土地要素流動。

（六）大力優化城鄉結構布局

用活“城鄉用地增減掛鉤機制”，以第三次國土調查為契機，摸清農村可整理復墾為耕地的農村建設用地區塊和擬建設的城鎮建設地塊，科學規劃，促進城鄉要素流動；探索“飛地反哺機制”，跨村跨鄉整合飛地資源，促進資源共享、抱團發展；推進“坡地村鎮”，桐廬地貌“八山半水分半田”，擁有豐富的低丘緩坡資源，因地制宜開展建設，有效拓展用地空間，優化國土空間開發格局。