我國農業基礎設施建設政策的回顧與展望

我國農村改革的40年，是社會主義市場經濟體制不斷建立完善的40年。作為支撐農業發展的物質和社會條件，我國農業基礎設施建設的政策設計也體現出明顯的市場化改革取向。農業基礎設施是一個綜合性的產業部門或產業部類，對降低農業生產成本，提高農業產出率、資源利用率和勞動生產率具有重要作用?？v觀建國以來我國農業基礎設施建設的政策演變過程，梳理農業基礎設施產權屬性、投入主體、投入方式等方面發生的變化，對進一步夯實農業基礎地位、提高農業綜合生產能力具有重要的指導意義。

主要依靠農村集體和農民個人建設農業基礎設施的時期

農村改革以前，包括農田水利在內的農業基礎設施主要是依靠農民自己的力量建成的。通常的做法是，各類農業基礎設施在國家引導下，通過合作社（后來的人民公社）有計劃地籌集資金、組織群眾發動群眾參與到建設工作中。相對而言，改革之前，在財力有限的情況下，國家對農業發展的重視程度和投入力度都比較大。有資料顯示，新中國成立以來，國家財政支農資金中的農業基本建設撥款占財政基本建設總支出的比重在波動中呈上升之勢，“一五” 時期平均為8.1%，“二五”時期為12%，三年調整時期為18.8%，“四五”時期為11.1% ，“五五”時期為11.1%。國家在財力上竭力支持農業的建設，主要用于整修和治理大江大河，興修農田水利，發展農用工業，興辦農業科研和推廣事業等，對農業基本建設起到了重要的作用。

農村改革初期，農業基礎設施建設涵蓋的內容逐步擴展，除了一貫強調的農田水利建設之外，為了適應商品經濟的發展，農產品流通設施、市場體系與設施等被提上日程。比如，在農業經營體制改革的激勵下農業勞動生產率大幅提高，農產品產量得到較快增長，而農民對商品經濟規律仍然比較陌生，諸多因素混雜在一起，制約了農產品的流通，社會上一度出現了農產品買難賣難的現象。因此，“六五”“七五”時期的中央一號文件中，“流通”成為一個重要的關鍵詞，共出現26次之多，遠高于同時期“水利”一詞出現的頻率。這一時期，農業基礎設施建設的主體仍然被認為是集體經濟組織和農民個體，同時，國家承諾在其中承擔重要的責任，從財政投入上增加對農業基本建設的投資，并且在農業基礎設施產權制度改革方面進行初步探索，允許農業基礎設施實行有償使用制度，實行誰興建誰得益的原則，借此廣辟資金來源。

農業基礎設施建設轉型發展時期

“八五”“九五”期間，我國農業發展中的一些深層次的矛盾逐漸暴露出來，而主要依靠農村集體和農民籌資籌勞的農業基礎設施建設、管理和運行面臨著諸多問題。農民從事農業生產、加強農業基礎設施建設的積極性受到影響，農民用于生產性固定資產投資的比重大幅下降。在這種情況下，國家在農業基礎設施建設中發揮了更加重要的作用。這一時期，國家十分重視農業基礎設施建設，正如2000年中央農村工作會議所強調的那樣——“不能忽視農業，最重要的是不能忽視農業基礎設施建設”。在政策設計上，突出水利的基礎地位，把農田水利基本建設、中低產田改造、農業綜合開發、支農工業發展和科技、儲藏、運輸等方面的基礎設施建設，作為提高農業綜合生產能力的主要切入點。

農業基礎設施建設社會化改革探索時期

從“十五”“十一五”時期的7個中央一號文件看，黨和國家深刻認識到農業基礎設施建設依然薄弱的現實，對于加強農業基礎設施建設做出了很大努力。從農業基礎設施建設的內容看，農田水利、高標準農田、耕地保護、生態保護成為這一時期常規項目，同時順應時代要求增加了關乎農產品質量安全的檢驗檢測設施、應用電子商務等現代流通手段的農產品流通設施等方面的建設內容。這一時期，農業基礎設施建設、管理的制度設計方面做出了一些新的嘗試。首先，在建設主體和投資機制方面更加強調社會多元參與。它不同于改革前和“六五”“七五”時期主要依靠集體和農民的力量搞建設，特別是在取消勞動積累工和義務工制度后，政策設計者特別強調吸引社會資本投資開發農業和建設農村基礎設施。其次，在產權制度方面，積極推進農村小型基礎設施產權制度改革，對于農戶自建自用的小微型工程，明確產權歸個人所有；允許經營性的工程組建法人實體，實行企業化運作。第三，強化公共財政對農業發展和農業基礎設施建設投資的責任，從2006年開始，要求國家財政支農資金達到三個“高于上年”的標準，各項財政資金應優先向農業基礎設施傾斜。第四，重視農業基礎設施的管理和維護，提出要按照建管并重的原則，逐步把農村公路等公益性基礎設施的管護納入國家支持范圍。

“十二五”以來，農業發展的環境逐步優化，國家對農業、農村、農民的支持力度越來越大，強化農業、惠及農村、富裕農民的政策越來越接地氣、出實招、見實效。經過前期大張旗鼓地建設，農業基礎設施對現代農業發展的支撐作用逐步增強。這一時期的中央一號文件比“十五”“十一五”期間更加關注意在提升城鄉發展一體化水平的農村生活方面的公共設施建設，對農業生產領域的基礎設施建設也作出了很多創新性的制度安排。

“十二五”“十三五”時期，農業基礎設施建設的內容繼續擴展，力度進一步提高。在建設內容方面，除了常規性的高標準農田、農田水利、物流設施、生態保護等建設項目之外，與農村一、二、三產業融合相關的休閑旅游設施建設也被納入其中。另外，現代農業產業園區、節水灌溉、職業農民培訓機構、動植物物種保護以及包括國家農業高新技術產業示范區等在內的農業科技設施等都成為這一時期重要的農業基礎設施建設內容。從這層意義上講，農業基礎設施和農村基礎設施之間的區分不再涇渭分明，而是出現了你中有我、我中有你的局面。在建設力度方面，高標準農田建設訂立了很高的目標，提出到2020年確保建成8億畝，力爭建成10億畝；要求把小型農田水利重點縣擴展到全部農業大縣。

這一時期，農業基礎設施建設的政策措施更加接地氣，更有針對性。為了有效保護現有耕地資源，提高補充耕地質量，保護生態環境，2015年和2016年的中央一號文件要求全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用。為了適應新型農業經營主體和服務主體發展需要，允許將集中連片整治后新增加的部分耕地，按規定用于完善農田配套設施，這一規定有助于解決新型經營主體、服務主體沒有土地用于建設配套設施的難題。2018年的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》更加關注農村基礎設施建設，突出強調城鄉基礎設施要做到互聯互通，補齊農村發展的基礎短板。2019年的中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》在強調加強高標準農田建設的基礎上，延續了以往的政策，要求向農村基礎設施建設用心著力。

在投入機制上，這一時期更加注重發揮國家財政資金的引導作用，鼓勵和吸引社會資本參與農業基礎設施建設，農業基礎設施的產業屬性更加明顯；采取財政獎補的方式，調動農民興建農業基礎設施的積極性；不斷整合涉農資金，加大對農業基礎設施建設的財政投入力度；從立法的角度考慮政府對農業基礎設施建設的責任。

農業基礎設施建設的新動向

隨著我國綜合經濟實力的增強和新型農業經營體系的建立，農業基礎設施建設政策將沿著以下幾個方向發展：第一，農業基礎設施投入水平將不斷提升。農業基礎設施投資屬于WTO規定的“綠箱政策”，世界各國農業支持政策基本朝著逐步縮減生產者支持比例、強化生產服務保障的方向發展。因此，我國的農業基礎設施的投入力度不會減弱。第二，農業基礎設施建設需要適應產業融合發展趨勢和要求。隨著農村一、二、三產業融合的發展，農業是一個具有生態、教育、休閑等多種功能的產業。因此，農業基礎設施也要適應一、二、三產業融合發展的要求，在建設中統籌考慮產業發展的需要，增加能夠滿足產業融合發展的內容。第三，農業基礎設施建設投入將納入法制化軌道。農業基礎設施建設投入不但涉及政府的責任，而且還要規范和調解農業經營主體、集體組織、其他社會主體以及外資等行為主體的經濟行為和經濟利益，因此，需要將其納入法制化軌道。